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贯彻落实十八大精神加强对政府全口径预算决算的审查和监督
吉林省人大常委会 www.jlrd.gov.cn 2013-03-22 09:43 来源:预算工作委员会 字体显示:
 

  审查批准政府预算决算,监督预算执行,是宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会的重要职权,是人大对政府监督工作的重要组成部分。党的十八大报告明确提出了“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,为各级人民代表大会及其常委会开展预算决算审查监督工作指明了方向。如何加强对政府全口径预算决算的审查和监督,是当前和今后一段时期各级人民代表大会及其常委会开展预算决算审查监督的新课题。

  政府预算,反映的是政府活动的范围和内容,以及一定时期内政府的施政方针和要达到的政治、经济和社会发展目标。政府决算,是政府预算执行情况的最终反映。我国政府预算体系,按照行政管理体制和行政区划分为中央预算和地方预算,地方预算又分为省(自治区、直辖市)、市(设区的市、自治州)、县(自治县、不设区的市、市辖区)、乡(民族乡、镇)级预算;按照预算资金性质分为公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算,四类预算按照各自功能和定位,科学设置,相辅相成,有机衔接,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。

  结合近几年我省人大预算审查监督的实际情况,加强对政府全口径预算决算的审查和监督,要以督促政府加强全口径预算管理为基础,进一步提高公共财政预算的完整性和准确性,强化政府性基金预算编制的科学性和执行管理,加快推进国有资本经营预算和社会保障预算的编报工作。

  一、进一步提高公共财政预算的完整性和准确性

  公共财政预算是政府凭借国家政治权力,以社会管理者身份筹集以税收为主体的财政收入,用于保障和改善民生、维持国家行政职能正常运转、保障国家安全等方面的收支预算。公共财政预算是政府预算的主要内容,也是人民代表大会及其常委会审查监督政府预算的重点。从近年来我省公共财政预算编制和执行情况看,加强对公共财政预算的审查监督,要重点解决好两个方面的问题。一是要将结转资金纳入预算编制范围。2009—2011年,上年结余收入预算数分别为12.7亿元、8.1亿元、8亿元,决算数分别为160.1亿元、182.4亿元、143.7亿元,预算数与决算数存在较大差额,其原因是预算与决算的编制口径不一致,结转资金没有编入预算。结转资金主要是以前年度项目未如期执行形成的,既有预算安排的项目,也有执行中追加的项目。由于我国实行以收付实现制为主的预算会计制度,结转项目在以后年度执行时就会形成当年的支出,导致支出决算数远远高于预算数。因此,各级财政部门要加强对结转资金的管理,在编制预算时要将结转资金全部列为收入预算,当年能够执行的编入支出预算,仍将结转的编入结转下年支出,提高预算的完整性。二是要提高中央转移性收入预算的准确性。2009-2011年,中央转移性收入决算数分别是预算数的1.6倍、1.7倍、1.7倍,其中专项转移支付收入决算数分别是预算数的2.3倍、3倍、2.5倍。我省属于经济欠发达省份,自有财力薄弱,中央转移性收入占当年财政支出的比重在60%左右。大量的中央转移支付收入游离于预算之外,势必形成大量的超预算支出。2009-2011年,财政支出实际完成数超出预算数的金额分别达到397亿元、576亿元、641亿元,占当年支出的比重分别为26.8%、32.2%、29.1%,也充分说明了这个问题。因此,各级财政部门要不断完善转移支付办法,提前下达下一年度转移支付预计数额,使下级政府能够准确编制转移支付收入预算,有效提高政府预算的准确性。

  二、强化政府性基金预算编制的科学性和执行管理

  政府性基金预算是政府通过向社会征收以及出让土地、发行彩票等方式取得收入,专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展而发生的收支预算。从近年来我省政府性基金预算编制和执行情况看,加强对政府性基金预算的审查监督,要重点解决好两个方面的问题。一是要建立健全科学严谨的基金预算收支预测体系。2010-2012年,基金预算收入实际完成预算的百分比分别为290%、239%、83%,基金预算支出实际完成预算的百分比分别为284%、185%、63%,补助市县支出实际完成预算的百分比分别为553%、155%、50%。主要收支项目实际完成数与预算数相比都存在较大的偏差,中央转移性收入、上年结余收入、结转下年支出等一些收支项目在个别年度还存在漏编的情况,主要是收支的预测体系没有建立起来,参考指标不完整,编制方法缺乏科学性。因此,各级财政部门要加强对国家和省有关政策的研究,尽快充实预测指标,完善预算编制方法和手段,建立健全基金预算收支的预测体系,提高预算编制的科学化和精细化。二是要逐步完善基金预算收支的管理措施和办法。2010-2012年,政府性基金结转下年支出分别达到182.3亿元、262.7亿元、315.6亿元,占当年基金收入总额的百分比分别为29%、31%、39%。结转资金规模不断增加,占比呈逐年上升的趋势。政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。但在预算执行中,一些政府性基金项目采取根据实际缴库数再相应安排支出的办法。政府性基金收入季节性强,有很多收入在当年年底才能集中缴库,只能结转下年安排支出,基金收支不能同时体现在同一预算年度,形成了大量的跨年结转资金。因此,各级财政部门要逐步完善相关管理制度办法,加强政府性基金收支执行管理,加快预算执行进度,努力做到当年收入用于当年支出,大力压缩跨年结转资金规模。

  三、加快推进国有资本经营预算和社会保障预算的编报工作

  国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益,并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算。2007年,国务院发布了关于试行国有资本经营预算的意见,标志着我国国有资本经营预算制度正式建立。2010年以前,我省采取公共财政预算和国有资本经营预算混编的方式。按照国家要求,从2011年起,我省将国有资本经营预算从公共财政预算中剥离出来,单独编列。从试编情况看,省级相关管理制度办法初步建立,纳入预算编制的企业户数不断增加,管理机制逐步完善;市县级试编工作缓慢,只有长春市进行了试编,其他市县还处于前期准备阶段。为加强对国有资本经营预算的审查和监督,省十二届人民代表大会第一次会议决定,从2014年起将国有资本经营预算纳入政府预算报告和预算草案之中,上报省人民代表大会审查批准。因此,省政府及其有关部门要贯彻落实人大决议要求,积极做好全省和省级国有资本经营预算决算编报工作。

  社会保障预算是政府编制的全面反映各项社会保障资金收支规模、结构和变化情况的计划。国家决定从2009年起开始先行试编2010年全国社会保险基金预算,待条件成熟时,研究逐步过渡到编制社会保障预算。从我省试编社会保险基金预算情况看,预算的编制内容从2010年的五项扩大到2012年的九项,预算报表体系也不断进行补充和完善。2013年,全国社会保险基金预算和中央本级社会保险基金预算已上报全国人民代表大会审查批准。我省应加快推进社会保险基金预算编制工作,尽早将全省和省级社会保险基金预算报送省人民代表大会审查批准。

  各级人民代表大会及其常委会要在督促政府加强全口径预算管理的基础上,着力加强以下工作:

  一是加强部门预算的审查监督。部门预算是政府预算的基础,公共财政预算和政府性基金预算中绝大多数支出都要体现在部门预算之中,部门预算执行情况反映预算资金的使用成效。此外,部门所取得的事业收入、经营收入虽未纳入政府预算编制范围,但其性质也属于政府收入,也需要进行审查监督。因此,各级人大常委会要加强部门预算的审查监督,将政府预算与部门预算紧密衔接起来,通过提高部门预算的完整性、准确性、绩效性,增强对政府预算的审查监督实效。

  二是加强对预算调整和预算超收收入安排使用情况的审查监督。经人民代表大会批准的本级预算,如在执行过程中需要调整或动用当年预算超收收入安排当年支出,不管是四类预算中的哪一类,政府都要编制预算调整方案或预算超收收入使用方案。各级人大常委会要加强对预算调整方案和预算超收收入使用方案的审查监督,严格预算约束,确保预算资金使用的合法性。

  三是加强对政府性债务管理情况的监督。目前,除中央代理我省发行的地方政府债券收入外,其他政府性债务还没有纳入政府预算编制范围。据统计,地方政府性债务规模较大,偿还本息需要政府安排相应的支出,对政府预算的执行影响很大。因此,各级人大常委会要加强对政府性债务管理情况的监督,督促政府加强债务管理,建立健全债务风险预警机制,大力压缩债务规模,有效化解财政风险。

  四是加强对预算资金统筹使用情况的监督。公共财政预算要支持社会保障预算,国有资本经营预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障预算。各级人民代表大会在对政府预算审查监督时,要注重四类预算的有机衔接,督促政府加大对预算资金的统筹调配力度,通过预算编制形成资金合力,更好地发挥预算资金的使用绩效。

  文/惠利东

  

 

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