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《政府预算审查监督通俗读本》 第八章 亮 剑
吉林省人大常委会 www.jlrd.gov.cn 2017-05-09 14:36 来源: 字体显示:
 

 

 

第一节 政府预算审查监督的法律依据

审查和批准政府预算,是宪法和法律赋予各级人大的重要职权,也是发挥人大监督职能的具体体现。人大代表要履行好对政府预算的审查监督职责,有必要了解政府预算审查监督的法律依据以及现行法律法规赋予人大的预算审查监督职责有哪些。

(一)预算审查监督相关法律法规

这些规定主要划分为三类:

第一类是国家最高权力机关即全国人民代表大会或其常务委员会制定、颁布的法律、决定。主要有:宪法、预算法、审计法、监督法、代表大会议事规则、常务委员会议事规则、加强经济工作监督的决定、加强中央预算审查监督的决定等。

第二类是国务院根据宪法和法律制定的行政法规,如预算法实施条例、审计法实施条例等。

第三类是具备立法权的地方权力机关制定的地方性法规,包括省、自治区、直辖市和计划单列市及具备立法条件的较大市的地方人大及其常委会,在同宪法、法律和行政法规不相抵触的前提下制定的地方性法规。如吉林省预算审查监督条例、监督法实施办法、吉林省人大常委会关于加强经济工作监督的决定、长春市预算审查监督条例等。

[背景资料] 素有“经济宪法”之称的《中华人民共和国预算法》日前完成实施20年来的首次大修,并决定于201511日起施行。此次修改突出预算的完整性,政府全部收支要纳入预算管理;遵循预算公开原则,强调预算必须接受社会监督;更加符合经济规律,拓展预算审核重点、完善地方债管理等多处修改,传递出建立现代财政制度的改革方向。

亮点一:政府全部收支入预算接受人大监督

新预算法一大亮点是实行全口径预算管理,如第4条明确规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条明确规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。实行全口径预算管理,是建立现代财政制度的基本前提。收入是全口径的,不仅包括税收和收费,还包括国有资本经营收入、政府性基金收入等;支出也要涵盖广义政府的所有活动;同时,将地方政府债务纳入预算管理,避免地方政府债务游离于预算之外、脱离人大监督。

亮点二:避免“过头税” 预算审核重点转向支出预算和政策

原预算法规定预算审查重点是收支平衡,并要求预算收入征收部门完成上缴任务。于是在客观上带来预算执行“顺周期”问题,容易导致收入征收部门在经济增长放缓时,为完成任务收“过头税”,造成经济“雪上加霜”;而在经济过热时,为不抬高基数搞“藏富于民”,该收不收,造成经济“热上加热”。新预算法旨在改变这一现状,将审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。同时,收入预算从约束性转向预期性,通过建立跨年度预算平衡机制,解决预算执行中的超收或短收问题,如超收收入限定冲抵赤字或补充预算稳定调节基金,省级一般公共预算年度执行中出现短收,允许增列赤字并在下一年度预算中弥补等。这些规定强调依法征收、应收尽收,有助于避免收“过头税”等行为,增强政府“逆周期”调控政策效果。

亮点三:规范专项转移支付减少“跑部钱进”

针对地方可自由支配的一般性转移支付规模偏小、限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多等问题,新预算法第16条、第38条、第52条等条款对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等做出规定。重点规范了专项转移支付,如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制、市场竞争机制能够有效调节事项不得设立专项转移支付、除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金等,有利于减少“跑部钱进”现象和中央部门对地方事权的不适当干预,也有利于地方统筹安排预算。

亮点四:“预算公开”入法从源头防治腐败

与原预算法相比,新预算法首次对“预算公开”做出全面规定,第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确具体的要求,对转移支付、政府债务、机关运行经费等社会高度关注事项要求公开作出说明,并在第92条中规定了违反预算公开规范的法律责任。将预算公开实践成果总结入法,形成刚性的法律约束,是预算法修改的重要进步,有利于确保人民群众知情权、参与权和监督权,提升财政管理水平,从源头上预防和治理腐败。而对于预算不够细化问题,新预算法第32条、37条、46条等多处做出明确规定,如强调今后各级预算支出要按其功能和经济性质分类编制。按功能分类能明确反映政府职能活动,知道政府支出是用到教育上还是水利上;按经济分类则明确反映政府支出按经济属性究竟是怎么花出去的,知道有多少用于支付工资,多少用于办公用房建设等。两种方式不能偏废,分别编制支出功能分类和经济分类预算有利于更全面理解预算是怎样实现的。

亮点五:严格债务管理 防范债务风险

相比原预算法,新预算法为地方政府债务管理套上预算监管的“紧箍咒”。目前地方政府债务风险虽总体可控,但大多数债务未纳入预算管理,脱离中央和同级人大监督,局部存风险隐患。按照疏堵结合、“开前门、堵后门、筑围墙”的改革思路,新预算法第35条和第94条,从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面做了规定,从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还等问题。

亮点六:“勤俭节约”入法  违纪铁腕追责

针对现实中的奢侈浪费问题,新预算法对于厉行节约、硬化支出预算约束做出严格规定,如第12条确定了统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则,第37条规定严控机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出等。相对于原预算法仅就擅自变更预算、擅自支配库款、隐瞒预算收入等三种情形设置了法律责任,且不够具体明确,新预算法重新梳理了违法违纪情形,加大了责任追究力度,在第92939495四条里集中详细规定了法律责任。如对政府及有关部门违规举债、挪用重点支出资金,或在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。此外,如构成犯罪还将依法追究刑事责任等。

(二)人大及其常委会预算审查监督职权

1.各级人民代表大会预算审查监督职权

审查批准预决算。预算法第二十条、第二十一条规定,全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告,批准中央预算和中央预算执行情况的报告;县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告,批准本级预算和本级预算执行情况的报告;乡、民族乡、镇的人民代表大会审查和批准本级预算和本级预算执行情况的报告,审查和批准本级预算的调整方案,审查和批准本级决算。

改变或者撤销有关预决算的决议、决定、命令。预算法第二十条、第二十一条规定,全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会关于预算、决算的不适当决议;县级以上地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人大常委会关于预算、决算的不适当的决议,撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令;乡、民族乡、镇的人民代表大会有权撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。

立法权。宪法和立法法规定,全国人大及其常委会行使国家立法权。根据地方组织法第七条规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在同宪法、法律、行政法规不相抵触的前提下,可以制定和颁布有关预算的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要,在同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的前提下,可以制定有关预算的地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行,并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

保证预算实施。地方组织法第八条规定,县级以上的地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行。

监督预算执行。预算法第八十三条规定,全国人民代表大会对中央和地方预决算进行监督,县级以上地方各级人民代表大会对本级和下级预决算进行监督,乡、民族乡、镇人民代表大会对本级预决算进行监督。监督法第八十四条规定,各级人民代表大会有权就预决算中的重大事项或者特定问题组织调查,有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。

2.县级以上各级人大常委会预算审查监督职权

审查批准预算调整方案。根据监督法第十七条和预算法第二十条、第二十一条规定,各级人大常委会审查和批准本级预算调整方案。

审查批准决算。根据监督法第十五条和预算法第二十条、第二十一条规定,各级人大常委会审查和批准本级政府决算。

撤销有关预决算的决议、决定、命令。根据监督第二十九条、第三十条和预算法第二十条、第二十一条规定,县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府和下一级人大及其常委会关于预决算的不适当的决定、命令和决议。

立法权。根据立法法第七条规定,全国人大常委会有权制定和修改有关预算的法律。根据地方组织法第四十三条规定,省、自治区、直辖市的人大常委会在本级人民代表大会闭会期间,根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布有关预算的地方性法规,报全国人大常委会和国务院备案。省、自治区政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会,在本级人民代表大会闭会期间,根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定有关预算的地方性法规,报省、自治区的人大常委会批准后施行,并由省、自治区的人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。

监督预算执行。根据监督法第十六条、第十八条和预算法第二十一条、第八十三条、第八十六条和审计法第四条规定,县级以上各级人大常委会监督本级总预算的执行;有权就预决算中的重大事项或者特定问题组织调查;常委会会议期间,常委会组成人员依照法律规定程序就预决算中的有关问题提出询问或者质询;国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人大常委会报告预算执行和其他财政收支的审计工作报告,必要时,常委会对审计报告作出决议;国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出问题的纠正情况和处理结果向本级人大常委会报告。

备案审查权。根据预算法第二十三条、第二十四条和预算法实施条例第十三条规定,国务院、县级以上地方各级人民政府将下一级政府报送备案的预算汇总后报本级人大常委会备案;地方各级人民政府确定的上下级政府之间有关收入和支出项目的划分以及上解、返还或者补助的具体办法,报本级人大常委会备案。

第二节 各级人大预算审查监督工作机构

各级人大及其常委会下设的专门委员会或者工作机构协助本级人大及其常委会行使预算审查监督职权,即行使初步审查权。其中,财政经济(工作)委员会和预算(工作)委员会是各级人大及其常委会设立的协助行使预算审查监督职权的专门(工作)机构。因各地实际情况不一,所设立的机构也有所不同,各机构的职责和职权也有很大区别。现以全国人大和吉林省人大预算审查监督工作机构为例予以说明。

(一)全国人大及其常委会预算审查监督工作机构

全国人大财经委,是全国人民代表大会下设的专门委员会之一,在全国人民代表大会闭会期间受全国人大常委会领导和监督。全国人大财经委对政府预算的审查主要包括:一是在代表大会召开一个月前,对国务院财政部门提交的预算草案进行初步审查,提出初步审查简报;二是根据各代表团和有关专门委员会的审查意见,向全国人民代表大会主席团提出预算审查结果报告;三是对财政预算有关重要问题进行调查研究,提出建议;四是可以提出全国人大及其常委会职权范围内与财政预算有关的议案。全国人大财经委由主任委员1人,副主任委员若干人和委员若干人组成,实行集体决策制,通过全体会议行使职责。下设办事机构有办公室、法案室、经济室和调研室。

199812月,第九届全国人大常委会决定设立预算工委,作为全国人大常委会下设的工作机构。其职能是:协助全国人大财经委承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作;受委员长会议委托,承担有关法律草案的起草工作;协助全国人大财经委承担有关法律草案审议方面的具体工作;承办常委会、委员长会议交办以及财经委需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项;经委员长会议专项同意,预算工委可以要求政府有关部门和单位提供预算情况,并获取相关信息资料及说明;经委员长会议专项批准,可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查,政府有关部门和单位应积极协助、配合。全国人大预算工委实行主任负责制,委员会主任一般由财经委副主任委员兼任,内设办公室、预决算审查室、法案室和调研室。

(二)吉林省人大及其常委会预算审查监督工作机构

吉林省人大及其常委会预算审查监督工作机构是吉林省人大财经委和常委会预算工委。吉林省人大财经委受省人民代表大会领导,在省人民代表大会闭会期间,受省人大常委会领导。其预算审查监督主要职责是,审查全省和省本级预算以及预算执行情况的报告,向省人民代表大会主席团提出审查报告;审查全省和省本级预算执行情况报告、决算草案以及预算的部分变更,向省人大常委会提出审查报告;审查省本级预算超收收入的安排使用情况。吉林省人大财经委由主任委员1人,副主任委员若干人和委员若干人组成,实行集体决策制,通过全体会议行使职责。下设办公室。

吉林省人大预算工委是省人大常委会设立的协助省人大及其常委会进行预算审查的工作机构,在常委会领导下开展工作,对常委会负责。其主要职责:一是协助省人大财经委承担省人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案、监督预算执行方面的具体工作;二是对财税体制和预算制度改革情况开展调查研究;三是对预算收支平衡情况、重要支出的安排和资金到位情况、预算超收收入的安排和使用情况、部门预算制度建立和执行情况以及执行省人民代表大会批准预算决议情况进行重点检查和调研。

第三节 人大代表预算审查监督职权

人民代表大会是由人大代表组成的,因此,人大预算审查监督权的行使,离不开人大代表的参与。为保障代表权利,充分发挥代表作用,有关法律法规对人大代表在预算审查监督中的职责和履职方式作出了规定:

(一)人大代表预算审查监督职权

   1.知情权

人大代表的知情权,是指人大代表基于特定的法律身份和地位,由国家强制力保障的,对于国家机关的决策和重要事务以及社会上发生的重大事件,有了解和知悉的权利。知情权是人大代表行使预算审查监督职责的基础。人大及其常委会要为代表知情知政提供信息,扩大代表对常委会活动的参与,为代表深入审议各项议案和报告创造条件,保障代表的知情权。此外,人大代表在闭会期间,还可以依法通过视察、调查、持证视察等形式了解相关信息。

2.审议权

根据代表法第八条规定,人大代表有权参加人民代表大会全体会议、代表团全体会议、小组会议,审议列入会议议程的有关预算的各项议案和报告;有权被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议,就有关预算审查监督的事项发表意见。

3.询问权

根据代表法第十三条规定,人大代表在审议有关预算的议案或者报告时,可以向本级有关国家机关提出询问,有关国家机关应当根据人大代表的要求作出回答。

4.质询权

根据代表法第十四条规定,人大代表有权依照法律规定的程序就有关预算事项提出对本级人民政府及其所属各部门、人民法院、人民检察院的质询案。

5.提案权

根据代表法第九条规定,人大代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的有关预算审查监督的议案。

6.表决权

表决权是指人大代表在本级人大会议上,对列入大会审议的有关预算的议案表示赞成、反对或者弃权。

7.建议权

根据代表法第十八条和第二十七条规定,各级人大代表有权向本级人民代表大会提出预算方面的建议、批评和意见;县级以上的各级人大代表有权向本级人大常委会提出预算方面的建议、批评和意见。

8.免责权

根据宪法第七十五条和地方组织法第三十四条规定,各级人大代表、人大常委会组成人员,在人民代表大会和常委会会议上的发言和表决,不受法律追究。

    (二)人大代表履行预算审查监督职权方式

1.会议期间履职方式

在各级人大及其常委会会议期间,人大代表履行预算审查监督职权的方式主要有:

听取和审议有关预决算的报告。听取和审议报告是人大代表和人大常委会组成人员履行预算审查监督职权的一种基本方式。在预算审查监督方面,人大及其常委会每年听取的报告可以分为三个方面:一是法定的专项工作报告,包括听取上一年度预算执行情况和本年度预算草案的报告;听取上一年度本级决算草案的报告、上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告;听取和审议审计查出问题整改情况的报告等。二是人大常委会根据每年的预算执行情况决定听取的报告。三是根据每年人大预算审查监督的重点,选择性地听取有关情况的报告。人大代表和常委会组成人员通过审议,充分发表自己的意见和见解,并提出建议。

表决有关预决算的决议决定。在听取和审议有关预决算报告的基础上,人大代表或者常委会组成人员通过集体权力的行使,由人大会议或者人大常委会会议作出具有法律效力的决议或者决定。决议或者决定可以是批评某项报告,也可以是提出审议意见,还可以就某一具体问题作出决定。进行特定问题调查后,也可以作出相应的决议。决议和决定都必须是经过人民代表大会全体代表会议或人大常委会会议认真审议讨论并进行表决,以全体组成人员过半数通过方能生效。

针对有关预算问题的询问和质询。询问和质询是人大代表或人大常委会组成人员在人大会议或者人大常委会会议审议议案和报告时,向被监督的有关国家机关提出询问或质询案,以实现一定监督目的的方式。根据地方组织法第二十九条和监督法第三十四条的规定,人大及其常委会在审议有关预决算的议案或报告时,政府及其有关部门应当派负责人员到会,听取意见,回答询问;主席团和专门委员会对有关预算议案和报告进行审议时,政府或有关部门负责人应到会听取意见,回答询问。质询是比询问更为严厉的一种监督方式,因此质询提起有比较严格的法定条件和处理程序,并规定了可能导致的法律责任。根据全国人民代表大会组织法第十六条、地方组织法第二十八条和监督法第三十五条规定,全国人大一个代表团、30名以上的代表联名、地方各级人大代表10人以上联名,可以向本级人民代表大会,全国人大常委会组成人员10人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人大常委会组成人员5人以上联名,县级人大常委会组成人员3人以上联名,可以向本级人大常委会,提出对本级人民政府及其所属部门、人民法院、人民检察院的质询案。预算方面的质询一般是对比较重大而又带疑问的财政问题提起。

提出有关预算问题的议案、建议、批评和意见。议案的提出具有严格的程序和规定。根据全国人民代表大会组织法第十条、地方组织法第十八条规定,全国人大代表30人以上联名,县级以上的地方各级人大代表10人以上联名,乡、民族乡、镇的人大代表5人上以上联名,在大会举行会议期间,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内有关预算审查监督问题的议案。

有关预算的特定问题调查。特定问题调查是对行政、司法机关工作中比较重大的预算问题提起,或对国家机关领导人有失职、不当之事和比较严重的涉及预算方面的违法嫌疑而提起。调查有一定的法律强制性,对被监督者会造成强大压力,可能导致有关人员的辞职、作出纠正某事情的决议或提出罢免案。因此,特定问题调查既具有了解情况的性质,也具有处理问题的性质。全国人大议事规则第四十六条、地方组织法第三十一条规定,全国人大主席团、三个以上代表团或者十分之一以上代表联名,县级以上的地方各级人大主席团或者十分之一以上代表联名,可以提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请大会全体会议决定。监督法第四十条规定,委员长会议或者主任会议、五分之一以上常委会组成人员书面联名,可以向本级人大常委会提议组织关于特定问题的调查委员会,由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定提请常委会审议。

提出罢免案和撤职案。由人大及其常委会选举、决定任命和批准任命的国家机关组成人员,有严重违反财经法纪的,人大代表和常委会组成人员可以依照法律规定提出罢免案和撤职案。全国人民代表大会议事规则第三十九条规定,全国人民代表大会期间,主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表,可以提出对于全国人大常委会组成人员,中华人民共和国主席、副主席,国务院的组成人员,中央军事委员会的组成人员,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的罢免案;地方组织法第二十六条规定,县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名,可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案;乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,主席团或者五分之一以上代表联名,可以提出对人民代表大会主席、副主席,乡长、副乡长,镇长、副镇长的罢免案。监督法第四十五条规定,县级以上地方各级人大常委会五分之一以上的组成人员书面联名,可以向常委会提出对监督法四十五条所列工作人员的撤职案。

2.闭会期间履职方式

从法律规定来看,人大代表在闭会期间履行预算审查监督职权的方式主要是参与人大常委会组织的各项监督活动,包括:

视察或专题调研。根据代表法第二十二条、第二十三条规定,视察或专题调研主要是通过组织人大代表集中视察、专题调研与人大代表持证视察相结合的方式进行。代表在视察或专题调研期间可以听取被视察单位情况介绍和群众意见、要求,向被视察单位提出建议、批评和意见,但不直接处理问题。代表视察的内容,主要是围绕人大及其常委会即将审议的财政预决算报告等议题进行,了解有关预决算的决议、决定贯彻执行情况以及人民群众的意见和要求等。

执法检查。根据代表法第二十六条规定,人大代表可以应邀列席本级人大常委会会议,参加本级人大常委会组织的执法检查和其他活动。执法检查是在视察基础上发展起来的一项专门监督法律实施的工作。每年常委会在征求执法检查计划时,常委会预算工作机构可以对某个预决算法律法规实施情况提出执法检查建议。在常委会批准后,组织有关委员、代表开展执法检查工作。

提出建议、批评和意见。人大代表提出建议、批评和意见的权利,是一项经常性的权利,在会议和闭会期间都可以提起。听取、反映人民群众对预决算的意见和要求,也是代表的一项义务。人大代表要根据所在选区的预算执行情况提出有针对性的建议、批评和意见。

 

 

 

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