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《政府预算审查监督通俗读本》第六章 政府花钱谁说了算?

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发布时间:2017-05-09

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2013年,全国财政支出接近14万亿元,2014年突破15万亿元,相当于全国平均每人支出1万多元。如此庞大的财政支出如果不科学合理地安排,必然会对国民经济发展产生不利影响,轻者有损国计民生,重者导致祸国殃民。因此,通过政府预算进行筹集收入和安排支出,与经济社会发展及广大人民群众的切身利益息息相关。那么,财政支出如何安排,政府花钱由谁来决定呢?是财政局长,还是书记、县长呢?我国宪法规定,审查和批准预算并监督其执行,属于人大的一项重要职权,这就明确了政府花钱谁说了算的问题。依据宪法,政府预算必须经由人民代表大会审查批准才具有合法性。通过各级人大及其常委会履行宪法和法律所赋予的预算审查监督职权,提高政府预算的科学性、完整性、准确性,增强政府预算的透明度和约束力。各级政府财政部门要根据人大批准的预算,通过加强财政科学化精细化管理,严格控制财政支出,减少损失浪费,提高财政资金的使用效益。

【全球瞭望】

美国政府关门危机(Government shutdown):指的是在国会无法通过足够的预算案的情况下,美国政府关闭一些政府机构,暂时停止提供“非必要服务”,相关的政府雇员停发工资以减少开支。通常在政府停摆后仍然维持运转的联邦机构与服务包括:气象、医疗、邮政、军事,航空管制以及刑罚系统等。但这些机构的运作并没有法律保障,如果预算案迟迟不能通过,这些机构也有可能停止服务,不过这类还没有发生过。自美国国会预算程序于1976年正式执行以来,美国政府一共停摆过18次。历史上最长的停摆发生在1994年,长达21天。危机影响:(1)联邦政府雇员可能放假;(2)首都华盛顿将垃圾遍地;(3)逛不了国家公园、动物园和博物馆(关闭);(4)外国人访美签证时间会延迟(积压);(5)市场影响。

第一节 人大审查和批准预算的工作程序

按照我国现行的做法,政府预算管理的基本工作程序是:政府编制预算草案,同级人民代表大会审查和批准预算及预算执行情况的报告,财政部门组织实施预算,各部门、单位执行预算,审计机关对年度预算执行情况进行审计监督,人大常委会对预算执行过程进行监督并结合审计报告审查和批准决算。人大及其常委会对预算进行审查监督,整个工作程序涉及预算编制、预算执行、预算调整、决算四个环节。因为各级人大的职权不一样,省、市(州)、县(市)、乡四级人大开展预算审查监督工作的方式方法也不完全相同2015年实施预算法对此已经作出详细规定。下面简要介绍一下几项常规性的工作流程:

1.审查批准预算。各级政府预算由同级人民代表大会审查批准。按预算管理体制划分,乡镇人大审查和批准的预算都是乡镇本级的预算;县级以上人大审查的预算是包括本级预算在内的总预算,批准的是本级预算。比如省人民代表大会审查的是全省总预算,其中既包括省本级预算,又包括汇总的市(州)、(市)预算,但批准的只是省本级预算。市、州也是这样,市、州人民代表大会审查的是全市、州的总预算,既包括市、州本级预算,又包括所属的县(市)预算,但批准的只是州本级预算,县(市)预算由本级人民代表大会批准。这里主要体现了对各级人大预算管理职权的界定,因为各级人大只对本级政府负责,各级政府预算只能由同级人大批准。上级人大可以撤销下一级人大关于预算的不适当的决定、决议。地方人大审查批准预算一般要经过以下几个步骤:

1)审前准备。由各级人大专门委员会或常委会工作机构为代表大会审查批准预算做好各项准备工作,包括给政府有关部门印发通知、收集有关资料、参加政府召开的预算工作会议、围绕本年预算执行和下一年度预算安排开展调研等。

2)初审。在地方各级人民代表大会召开30日前,政府财政部门应当将本级预算草案的初步方案提交给本级人大相关专门委员会或常委会工作机构。由人大专门委员会或常委会工作机构组织召开会议,听取政府财政部门关于预算执行和预算草案情况的汇报,对预算报告和预算草案提出初步审查意见。召开会议时可以请相关专门委员会和部分人大代表参加。根据初步审查意见,财政部门对预算报告和预算草案进行修改完善,并将采纳初步审查意见的情况向人大专门委员会或常委会工作机构反馈。设立预算的乡、镇,政府预算直接由乡、镇人民代表大会审查批准。

3)审查批准预算。在地方各级人民代表大会上,政府要向大会作关于本级总预算执行和预算草案的报告,全体代表对预算报告和预算草案进行审查,表决通过本次代表大会关于批准预算的决议草案。在代表大会期间,人大专门委员会或常委会工作机构,还要根据各代表团和有关专门委员会的审查意见,对预算报告和预算草案作进一步审查,形成审查结果的报告,提请大会主席团表决通过后,连同代表大会关于批准预算的决议草案一并印发全体代表。实行部门预算改革后,本级政府各部门预算也都提交代表大会进行审查。

4)预算批复和公开。地方各级政府预算经本级人民代表大会审查批准后,财政部门应当在规定的时限内,向本级政府各部门批复预算,并向社会公开。

    2.监督预算执行。地方各级政府预算经过本级人民代表大会审查批准后,由政府财政部门负责组织执行。地方各级人大常委会负责对本级政府预算执行情况的监督,具体工作由人大专门委员会或常委会工作机构组织开展。监督法规定,县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间,向本级人民代表大会常务委员会报告本年度上一阶段预算的执行情况。实际工作中,各地召开人大常委会的时间不统一,听取和审议预算执行情况的时间安排不尽一致。在听取和审议预算执行情况的报告后,要将常委会组成人员的审议意见及时转交给本级政府研究处理,并将研究处理情况在规定的时间内向本级人大常委会报告。

    3.审查批准预算调整方案。预算法规定,各级政府对于必须进行的预算调整,应当编制预算调整方案,提请本级人大常委会审查批准。乡、镇政府预算的调整方案,必须提请本级人民代表大会审查批准。未经批准,不得调整预算。

    4.审查批准决算。政府财政部门和各部门预算单位根据预算执行结果编制决算,审计部门对年度预算执行和其他财政收支情况进行审计。县级以上地方各级人大常委会结合审计工作报告,审查批准本级政府决算;乡、镇政府决算由本级人民代表大会审查批准。

审查批准预算调整方案、审查批准决算和审查批准预算的工作步骤基本相同,有所不同的是县级以上地方政府预算调整方案和决算由同级人大常委会审查批准,并且在审查批准决算时,要听取审计工作报告。

    第二节 预算审查的重点内容

    政府预算包罗万象,其中既体现党和国家的方针政策,又关系平民百姓的日常生活和切身利益。在不同的历史时期,国家财政所面临的形势和任务都不一样,政府预算收入构成和支出保障重点也存在很大差别。在国民经济恢复时期,国家财政的主要任务是为经济建设筹集资金,保证国家重点工程项目的资金需要。改革开放后,为营造公平的市场环境,财政资金逐步从竞争性生产领域退出,国家财政实现了从生产建设型财政向公共财政的过渡。对政府预算进行审查监督,必须紧紧围绕特定时期国家财政所要实现的目标,确保各项财政资金严格按预算执行,发挥使用效益,减少损失浪费。因些,预算审查监督的重点内容不是一成不变的,应当与时俱进。新修改的预算法规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告重点审查下列内容:(一)上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;(二)预算安排是否符合本法的规定;(三)预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策,收支政策是否切实可行;(四)重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当;(五)预算的编制是否完整,是否符合本法第四十六条(“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项。”)的规定;(六)对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当;(七)预算安排举借的债务是否合法、合理,是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源;(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰。”这些规定都是原则性的,实际工作中要灵活掌握。

近年来,随着国家财政实力的不断增强,通过建立县级基本财力保障机制等措施,各级财政基本上摆脱了“吃饭”财政的被动局面。各级政府都十分重视优化财政支出结构,加大民生领域的投入,人民群众都切身感受到了公共财政阳光的温暖。但是,我国人民生活的总体水平还不高,还有相当一部分弱势群体生活在贫困线以下,财政保障和改善民生的能力仍显不足。预算安排上,有些项目支出还不够科学合理,精细化程度还不够高,财政资金使用绩效还有很大的提升空间。这就需要人大及其常委会,以及社会公众继续加强对政府预算的审查监督。比如“三公经费”,目前各级政府预算对此控制得都比较严格,也都做到了向社会公开,但公开的只是个大数,具体的支出项目还不详细。应当要求将这些数字再作进一步的解释,如接待费总数有了,那么共接待了多少批人次、人均消费标准是多少,其中吃饭多少、住宿多少、烟酒多少等,都要一目了然,这样才能达到监督的目的。再比如“重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当”,怎么个适当法,在重点支出和重大投资项目的决策中怎么能够充分体现民主和科学?发现问题又怎么能及时纠正,减少不必要的损失浪费?这些问题都有待于我们进行深入细致的探索和研究。

    第三节 部门预算审查

各级政府预算由本级政府各部门预算组成。对部门预算进行审查监督,是细化政府预算审查监督工作的必然要求。2000年,我国开始实行部门预算改革。与过去的预算管理方法相比,部门预算具有以下优点:一是将各类不同性质的财政资金统一编制到使用这些资金的部门,一个部门一本预算,从而保证了部门预算的完整,也避免了各个部门从财政多头争取资金;二是取消财政部门与预算单位之间的中间环节,凡是直接与财政部门发生经费领拨关系的部门,均作为一级预算拨款单位,减少资金在途时间;三是部门预算从基层单位编起,层层汇总审核上报财政部门,大大提高了预算编制的真实性和准确性;四是按照综合预算管理办法编制预算,统筹考虑部门和单位的各项资金,有利于加强财政部门对各预算部门和单位的财务管理。部门预算的主要内容包括:编制部门预算的指导思想、政策依据和编制原则,体现各项收支与部门职能的关系;部门基本情况,详细阐述部门主要职责、年度工作要点、机构人员情况等;收支预算安排情况,包括支出预算总体说明及分类说明,专项支出安排情况说明等;部门预算收支情况表,包括收支预算总表、支出预算表、项目支出预算表、单位基本信息情况表等。

实行部门预算以后,对部门预算进行审查监督成为人大预算审查监督工作的一项重要内容。目前,中央国家机关各部门预算提交全国人民代表大会进行审查,省、市级部门预算提交同级人民代表大会进行审查,并且都向社会公开。 由于受财政保障能力限制,县一级部门预算编制工作还没有完全铺开。近几年部门预算审查监督工作取得显著成效,部门预算年初到位率逐年提高,部门预算编制逐步向科学化和精细化方向发展,部门预算绩效管理工作稳步推进,部门预算公开取得突破性进展,各部门预算单位主动接受人大和社会监督的意识明显提高。

审查部门预算,重点应当审查部门预算编制的完整性和准确性,主要看各项收入是否全部门纳入预算,各项支出安排是否科学合理,有无虚列支出和虚置专项问题等。审查内容包括:预算编制的指导思想和原则,落实全口径预算管理情况,重点支出保障情况,专项资金项目落实情况,政府采购预算编制情况,预算绩效目标设置情况等。审查过程中还要参考上一年度或以前年度部门预算执行情况,对历年结余结转和追加情况进行分析。为加强部门预算审查监督,各省人大分别采取不同方式,组织有关力量,对一些重点部门和单位的预算进行了专项审查。有的省人大常委会还专门制定了部门预算审查监督工作办法,建立了长效工作机制。

    目前,部门预算工作中存在一些问题

    ——部门预算涵盖收支内容还不完整。从预算编制的收支内容上看,部门累计净结余仍然没有与当年预算安排有机结合;中央专项转移支付资金、预算主管部门集中掌握分配的专项资金等,有的还没有纳入部门预算;一些部门和单位的经营收入、上级补助收入等也没有编入预算。

    ——部门支出预算编制还不够准确。目前执行的省级部门和单位公用经费定额标准中,有些定额项目设定的标准与部门和单位的实际支出情况还存在一定差距;有些项目支出只是明确了资金的使用方向,没有细化到使用单位和具体项目,还存在着资金“打捆”的问题,有些属于政府采购的项目还没有编制政府采购预算;有些项目支出的申报依据、使用用途基本相同,设置重复。

    ——部门预算的约束力有待增强。从部门预算执行情况看,预算追加的数额仍然较大。有些预算项目没有在当年执行完毕,形成了大量的结转资金。特别是一些项目连续多年结转,严重影响了预算资金的使用绩效。

    第四节 预算审查监督的实效性

长期以来,人们对政府预算存在着“外行看不懂、内行说不清”的思想认识。人大对预算进行审查,最感到困惑的也是看不懂预算,甚至觉得预算审查无从下手。基于这样一种状况,人大对预算的审查监督只能是程序性的,仅停留在“一个报告一张表”的工作层面上,起不到应有的作用。为解决这一问题,多年来,全国各级人大在增强预算审查监督工作实效上进行了有益探索,积累了很多经验。从目前全国各地人大开展预算审查监督工作实际情况看主要有以下一些好的做值得借鉴

1.充分发挥人大代表的作用。人大代表是人大履行预算审查监督职能的主体。新修订的预算法,对邀请人大代表参加预算审查监督工作专门作出规定。预算审查监督过程中,应充分发挥代表作用。在代表大会期间,可以组织代表小组对预算报告和预算草案进行专项审查。在预算执行中,可以联系一部分代表,参与预算执行的审查监督。还可以针对政府预算中的某些问题,组织代表开展专题询问。应当加强对人大代表进行预算专业知识的培训工作,及时让代表了解财政工作动态和财政政策取向,充分征求人大代表对有关重点预算支出和重大投资项目安排的意见。各级人大代表也应当切实履行工作职责,发挥应用的作用。

    2.积极推进预算公开,使政府预算在阳光下运行。预算公开是促进预算公平公正的重要手段。近年来,政府预算在向社会公开方面取得重要进展,但所公开的预算还都是粗线条的,内容格式过于简单,缺少详细的说明,起不到公开监督的作用。修改后的预算法对预算公开作出明确规定,违反规定的将被追究行政责任。各级政府及预算部门,应当在现有公开内容的基础上,进一步细化预算公开事项,使公众都能清楚地知道预算资金的来龙去脉和使用绩效。

3.发挥审计机关作用,积极督促审计整改。审计部门关于本级预算执行和其他财政收支的审计工作报告,对人大预算审查监督具有重要参考价值,是人大提出意见和建议的主要依据。发挥审计机关作用,积极督促有关部门对审计查出问题进行整改,一方面有利于审计结果的综合利用,另一方面有利于人大预算监督工作有的放矢,容易取得实效。

4.加强财政专项资金的审查监督。预算支出中有很大一部分属于专项支出。清理、整合、规范财政专项资金,是改进预算管理制度的重要内容,也应作为人大加强预算审查监督的重点。对专项资金设立的依据、管理办法、使用效益等都要进行审查,有效解决专项资金“小、散、乱”的问题,提高财政专项资金的使用效益。预算执行过程中,只花钱不问效的问题还比较突出,集中反映在专项资金的安排使用上。多年来国家一直高度重视“三农”工作,财政投入很大,如粮食直补、农机具和家电补贴、种子化肥农药补贴、村村通公路建设、新农村建设、扶贫资金等,这些钱使用效果如何,应当引起社会关注。城市建设中的浪费和投资损失有很多让人触目惊心,感到气愤。路桥该不该修、机场该不该建、马路边石该不该换,类似这些事关群众利益的市政工程不应当背离民意。不能名义上为百姓做好事,实际上是少数人捞好处(政绩和钱财),否则这样的工程只能是劳民伤财,质量也无从保证,必然会引来老百姓的谩骂和不满。

【背景知识】

参与式预算:政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金,交给公众讨论,并由公众决定,使预算编制更加公开、民主、透明──这就是“参与式预算”。此举提高了资金使用效果,避免了腐败,还唤醒了百姓的民主意识和参与意识,为民意的充分表达提供了平台。

 

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