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权利与权力
吉林省人大常委会 www.jlrd.gov.cn 2015-02-02 11:13 来源:省图书馆数字资料库 字体显示:
 

【权利与权力】

人大代表权利与权力

代表法是各级人大代表依法履职的基本法律依据。但是,这部法律中却没有规定代表享有任何“权力”,即使是履行代表职务,也是行使的“代表权利”。尤其是代表法第三条,明确罗列了代表享有的六项具体权利,另外还有一个兜底条款,即“法律规定的其他权利”。代表职务是公职,那么“代表的权力去哪儿啦”?

显然,有必要厘清我国法律语境下的“权利”与“权力”的区别,才能甄别出代表享有哪些权力、拥有哪些权利。

一、权力与权利的区别

从根源上讲,“权利”与“权力”都属于公民。前者的所有者是公民个人,后者的所有者是全体公民。正因如此,我国宪法明确规定,“中华人民共和国的一切权力属于人民”。但是二者之间是有明显区别的。

1.来源不同

在启蒙思想家眼里,权利是与生俱来的,此就是所谓的“天赋人权”。在马克思主义者看来,权利是法律赋予的。换句话说,没有法律承认或者说默许,该权利就得不到保障。但公民具体权利的来源则是多样的,既有法律的直接赋权,如获得义务教育的权利,也有通过合同、赠与、继承等方式取得,也有因受到侵害而获得补偿权利。

“权力”所有者属于全体人民,是全体人民中的每一个个体的“权力”的集合。其原因在于全体人民不可能直接行使“权力”,因此人民通过一定方式,比如选举等,将“权力”让渡给某个机构或者个人,从而使该机构获得行使“权力”的权利。享有和行使权力,是基于人民的授权而存在的,没有人民的授权就没有“权力”的存在。在我国则是人民通过选举,授权给人大代表,由人大代表组成人民代表大会行使国家权力机关的权力。而全国人民代表大会则确定国家政权机关的运行规则、制度及各机关的权力,各政权机关及其工作人员依据相关法律获得相应的权力。因此用民法理论术语讲,国家机构及其公职人员取得的“权力”,不过是一种“代理权”而已。从这个意义上讲,国家机构的公职人员是人民的“公仆”,就不仅仅是政治术语上的一种谦称,而是有实实在在的法律理论依据。国家机构及其公职人员具体拥有的“权力”,其最终来源于人民,从现实途径上讲只有一个:即法律授权。

2.两者的性质不同

“权利”是私法意义上的“权”,一般是通过民事行为与社会行为,以及某些程序性权利行为来实现,其享有者一般为公民个人或者说人格化的法人。权利从形式上讲需要法律赋予,但是只要法律不明确禁止,则视为法律“赋予”了。作为权利主体,其享有的权利是广泛的,比如作为公民享有著作权、劳动权、继承权、生育权、社会保障权等等。

“权力”则是公法上的概念,是法律授予的、具有强制力的一种权能,一般是为实现公共利益、社会利益。具体的“权力”必须由法律来具体规定,凡是法律没有明确赋予的,则视为禁止。也就是说,行使“权力”,如无明确法律条文为依据,即视为越权。行使者的“权力”一般是单一的,如行使审判权的,则仅能行使审判权,不得行使检察权;行使治安管理权的,不得行使工商管理权。

由于权利享有者与权利所有者一般是同一的,因此,权利具有完整性,比如对某物的所有权,权利所有者可以完整享有占有、使用、收益、处分等权利,并且因该物受到损害还拥有各种救济手段。但是,实际生活中的具体“权力”则往往是不完整的。比如追究刑事责任,相关权力归属于公检法,即使是审判权,某一法院对某一案件也不具有完整的“权力”,因为还有二审、再审等;日常行政管理,相对人有行政复议、行政诉讼等权利,而处理这些争议的部门都不属于原处理机关及其工作人员;重大事项审批,往往也需要多个行政部门合力。与权利相比较,权力除具有不完整性的特征外,还有权力行使的过程性与阶段性特征。比如罚款权,除了做出罚款并强制执行外,前期还有调查、收集证据、询问证人、听证等。同一“权力”的不同阶段、不同过程,可能会由一个机构负责,也可能由不同机构负责;可能由同一机构的一个人负责,也可能由同一个机构的不同人负责。如果说权利也有过程性和阶段性的话,其主体也只是所有者而已,并无他者来享有和行使。上述观点对于理解人大代表的“权力”特征有关键性作用。

3.行为主体不同。

权利的所有者和行使者一般是一致的,当然,权利所有者可以委托他人代为行使,但这种民事上的代理行为,其行为本身在法律上视为权利人本人所为,在后果上也归为被代理者,即权利主体。

但是权力的所有者与行使者一般情况下是分离的。权力的所有者应当属于全体国民,而权力的行使者则是有关国家机构及其公职人员。

4.目的不同。

行使权利的目的,是满足权利人的某种需要,可以是满足权利人本人的自身需要,也可以是其指定人的某种需要。或者说行使权利,其受益者是权利人本人或者其属意的人。行使权力的目的则不是为了行使权力者本人,而是为了人民,所谓“权为民所用”。权力行使是为了公共利益、社会利益,这也是权力与权利之间的重大差别,这一点对于辨别人大代表权利与权力具有重要意义。

5.行使的自由度不同

对于权力来讲,不管是立法权,还是司法权、行政权,都必须依照法律严格行使,不能缺位,也不能越位;不能不作为,更不能乱作为;不能不及;也不能过之。一句话,行使“权力”,有严格程序性及实体性限制。即使在法定的自由裁量权范围内,也不是给予行使者真正的“自由”,而必须遵循相关原则(如合理性原则)并结合实际情况进行“裁量”。

权利主体对其权利享有充分的处置权,如占有、使用、收益、处分等权利。权利人既可以充分行使,也可以不充分行使,甚至不予以行使或者直接予以抛弃。权利人不当行使,在一般情况下不会受到处罚。但是行使权力不当则要承担相应责任,包括法律责任、政治责任等,严重的甚至承担刑事责任。

二、明确代表权力与权利,激励代表行权履责

人大代表的职务,与行政机关公务员职务、审判机关审判员的职务,在性质上是相同的,都属于国家公职。对于公务员、审判员履行职务,行使法定的权力,这一点是无疑义的。但是,对于人大代表履行职务,是权力还是权利,则存有争议。从代表法的有关条款看,是支持代表履职都是行使“权利”的。首先,代表法第三条规定代表有参加人民代表大会会议、参加审议议案、依法提出议案与质询案、参加各项选举和表决、提出建议批评和意见等权利。其次,代表法第五条第一款规定代表依照代表法规定在本级人代会会议期间的工作和闭会期间的活动,都是执行代表职务。这与第三条规定的内容是一致的,换句话说执行代表职务就是行使代表权利。而代表法第二章、第三章的内容不过是对第三条和第五条的具体化而已。再次,代表法第四十四条第一款规定,一切组织和个人必须尊重代表的权利,支持代表执行代表职务。这也暗含执行代表职务与代表行使权利相一致的关系。

笔者认为,把人大代表参加人大会议、参加审议议案、依法提出质询案与罢免案、参加各项选举和表决、提出建议批评和意见等履行职务的行为视为“代表权利”这一观点值得商榷。

第一,从人大代表职权来源看,其直接来源只有法律规定,从其最终来源看,则是人民授权。人民通过选举这一方式,授予人大代表相应职权。人大代表履行代表职务,必须有法律的明确规定,凡是法律没有规定的,代表不得享有和行使。权利则不仅可以通过法律授权获得,也可以通过合同、侵权、继承等方式获得,显然代表职权不能通过这些方式获得。

第二,从人大代表的性质和地位看,人大代表是人民行使国家权力的代表,是国家权力机关的组成人员。人大代表的这一性质和地位决定了人大代表职权的公共性,而非私益。人大代表当选后,有义务与人民群众特别是原选举单位、原选区选民保持密切联系,了解人民群众的诉求,并如实反映人民群众的心声,准确表达人民群众的意愿。同时,还要接受选举单位、选民和人民监督。但是一个人行使自己“权利”的时候,是不需要履行上述义务,也无需接受上述监督。

第三,从人大代表职权的特点看,人大代表职权不是完整、独立的权力,但仍属于“权力”范畴。人大代表不是其职权的所有者,人大代表只是享有行使这些职权的权利。有人认为,人大代表个人无权决定问题,因此其不享有“权力”。我们认为这一理解是片面的。确实,在人大是集体讨论问题、集体决定问题,“集体有权、个人无权”。但是,前面我们论述过,公职人员享有的“权力”,往往是不完整的。比如,法院审判案件时,合议庭中必须三名以上法官才能进行审理和判决,能根据这一点说一名法官就不享有审判的权力吗?权力的分散与相互制衡,恰恰是当代民主政治的基本要求。一般理解这里说的是立法权、司法权、行政权的分立与制衡,但进一步讲,立法权、司法权、行政权内部同样也有分立与制衡,正是由于这种分立与制衡,才导致某个人、某个机关所享有的“权力”不具有完整性,也才能实现习近平总书记所说的“把权力关进制度的笼子里”。因此,人大代表不能个人单独行使国家权力,只能说明人大代表的“权力”不是一个完整的权力,但其性质仍然是“权力”而非“权利”。

第四,从人大代表行使职权的目的看。人大代表行使职权,是为了社会利益、公共利益,而不是为人大代表个人利益。在实践中,有的个别代表也为个人利益以代表名义行权,比如把涉及自身利益的案件作为意见建议提出来,或在表决某个议案时参杂个人好恶,但这是不对的,辜负了选民的意愿。选民有权进行监督,甚至予以罢免。

第五,从代表行使职权的自由度看,人大代表必须依照法律严格行使,不能缺位,也不能越位。有人说,代表在选举时可以投赞成票、反对票、弃权票,似乎代表有充分的“自由”。但是,根据代表理论,代表是受其选举单位或者选民委托的,因此代表应当尽可能代表其选民、选举单位意志。在我国,代表还应站在国家利益、整体利益的角度考虑问题、决定问题。为了加强代表履职责任,我国还推行、实践代表向原选举单位、原选区居民述职等活动,将代表接受选民监督具体化。党的十八大、十八届三中全会明确提出加强人大代表与选民的联系,其目的就是为了强化代表要充分了解民意、汇集民智、反映民情。因此,代表的职权决不可以随便抛弃,也不能不当行使。

根据上述判断,笔者认为,代表法总则第三条规定的代表权利,均是代表履职的“权力”。有的“权力”可以直接产生相应的法律后果,比如参加本级人大选举、参加本级人大各项表决;有的“权力”则不直接产生相应的法律后果,而属于某个权力的某一阶段或者某一个过程,有的甚至是必经过程,比如,质询案,没有代表依法联名,则没有质询程序的启动、质询的进行。据此,文中开头“代表权力去哪儿啦”的答案就出来了:就在代表法第三条规定里。

代表法第三十四条的规定,代表按照本法第三十三条的规定执行代表职务,其所在单位按正常出勤对待,享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务,根据实际情况由本级财政给予适当补贴,这才真正是代表的“权利”,对于这些权利,代表有实质的所有权、处置权,代表可以行使或者抛弃,其结果都不影响代表执行职务,也不会对社会利益、公共利益产生危害。

明确区分和界定人大代表的权力与权利,有利于增强代表的责任心,增强履行代表职责的使命感。相反,如果把代表权力视为代表权利,则代表会认为自己对这些职权有充分处置权。而且根据权利的本质属性,代表可以理直气壮用其职权为其牟利,因为“权利”的本质就是满足权利人的需要。所以严格区分人大代表权力与权利,意义重大。

资料来源:人大代表权利与权力/苏东//中国人大网站.2014.11.20

 

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