第一节 赤字财政政策和财政赤字
1.什么是赤字财政政策和财政赤字
赤字财政称为扩张性财政政策，它是指通过减税而减少国家的财政收入，增加企业和个人的可支配收入，刺激社会总需求，或通过发行国债扩大政策财政支出的规模。这样就必然会产生财政赤字。
财政赤字是指政府当年的财政预算支出大于收入的差额。财政赤字是一种统称，出现财政赤字又可以分为两种不同的情况，一种是编制预算时就是支出大于收入，留有一块缺口；另一种是预算安排中并没有赤字，而在预算执行过程中由于特殊原因，使收入减少或支出扩大，结果出现赤字或增加了赤字的数额，这种执行中出现的赤字也称决算赤字。理论上说，财政收支平衡是财政的最佳情况，在现实中就是财政收支相抵或略有节余。但是，在现实中，国家经常会出现入不敷出的局面。这是现在财政赤字不可避免的一个原因。不过，这也反映出财政赤字的一定作用，即在一定限度内，可以刺激经济增长。当居民消费不足的情况下，政府通常的做法就是加大政府投资，以拉动经济的增长。财政赤字是一种客观存在的经济范畴，也是一种世界性的经济现象。纵观世界各国，在经济增长放缓时一般都以财政赤字的增加为代价来支持经济持续发展。
2.财政赤字的不同口径
如何计算财政赤字的数额，不同国家使用的口径有所不同，最常见的有以下两种口径：
第一种：赤字=（经常收入+债务收入）-（经常支出+投资支出+债务支出）
这一公式又可表示为：赤字=（经常收入-经常支出-投资支出）+（债务收入-债务支出）
第二种：赤字=经常收入-经常支出-投资支出
这两种口径的差别就在于是否把年度债务收支计入正常财政收支的范围。各国对债务收支的处理方法是不相同的，日本把国债收入列入国家岁入之中，而美国等西方国家大多不把公债收入作为正常的财政收入。1993年之前，我国是采用第一种口径计算财政赤字的。1993年以后，已经改为采用第二种口径了（但在付息支出的处理上仍与西方通行口径有差别）。
多数国家的预算是分级编制的，中央政府预算中的赤字，称为中央赤字；各地方汇总的地方预算中的赤字叫做地方赤字；全国财政赤字就是将中央预算和地方预算汇总后，将两部分赤字（结余）相加后的全国总赤字。一般而言，各国中央财政出现赤字的情况很多，而地方财政出现赤字的情况很少。这是因为地方政府没有发行货币的权力，其借债能力也受到一定的限制，一旦出现赤字要通过以后年度压缩支出或增加税收来弥补。像美国，近十余年来联邦政府几乎年年是赤字，而州和地方政府则基本是略有结余的。按照我国《预算法》的规定，地方政府在编制预算时是不能出现赤字的，在实践中地方出现赤字的情况也比较少。
衡量一个国家财政赤字的多少、财政状况的好坏，进行财政赤字的年度间或国际间比较时，通常采用赤字额占GDP比重这一指标。赤字额占GDP的比重，即是将赤字数额与GDP进行对比，它反映财政收支入不敷出的程度和财政稳固状态的区间。一般认为这一指标的警戒线是3％-5％。
背景知识：经常收入是指政府通过税收等法定渠道所取得的财政收入；经常支出是发挥政府基本职能所安排的支出；投资支出是与固定资产形成直接有关的支出；债务收入包括国家在国内外发行的债券收入、向国外或银行的借款收入；债务支出是指还本付息的支出。
3.我国财政赤字现状
1997年亚洲金融危机爆发后，中国实行积极财政政策，政府财政赤字和债务急剧增大，而且连年不断。积极财政政策过后，实行稳健财政政策，但预算仍然是赤字。财政赤字占GDP的比重，2011年为1.9%，2012年为1.5%，2013年为2.1%。
2007年，中国经济高涨，股票市场泡沫出现，股票交易印花税等税收大增，中国财政出现盈余。然而，随着金融危机的爆发，2008年国家财政又陷入赤字。国务院出台4万亿元经济刺激计划，再次实行积极财政政策。根据财政部《2013年财政决算》，2013年财政收入为130802亿，财政支出为142802亿元，预算赤字就是12000亿元。1997年以后政府财政赤字出现高峰，2013年的赤字之高是史无前例的。
表1 全国历年财政赤字情况
单位：亿元
年份财政赤字的决算额财政赤字的预算额备注
—13,091（以前累计）—（1）2002—2008年基本恒定且逐渐下降；
（2）2009年财政赤字急剧上升；
（3）2013年预算创历史最高。
20012,5962,600
20023,0973,100
20033,1983,200
20043,1923,200
20053,0003,000
20062,7493,000
20072,0002,450
20081,8001,800
20097,5007,500
20108,5008,500
20119,0009,000
20128,0008,000
201312,00012,000
累计66,63267,350
2014年中央政府安排财政赤字135OO亿元，比上年增加15OO亿元，其中中央财政赤字950O亿元，由中央代地方发债4OOO亿元。财政赤字和国债规模随着经济总量扩大而有所增加，但赤字率稳定在2.1%，体现了财政政策的连续性。值得注意的是，中国的财政赤字主要是因扩大政府支出造成的，而非税收增长不足。事实上这些年来税收增长率一直很高，既使在极其困难的2009年里，财政收入仍然较2008年增加7,147亿元，达到68,477亿元。财政收入增长率为11.7%，高于GDP的增长率（8.7%）。
4.赤字财政政策的作用
财政作为政府宏观调控的手段,是为经济的稳定协调发展服务的,在经济发展的不同时期,应采取不同的财政政策。在经济繁荣时期,应实行紧缩性财政政策,抑制经济的过分膨胀;在经济萧条时期,应实行扩张性即赤字财政政策,刺激经济,拉动需求。这样,繁荣时期的财政盈余与萧条时期的财政赤字大体相抵,从整个经济周期来看,财政仍然是平衡的。也就是说,财政作为政府宏观调控的重要工具,不能就财政论财政,而应跳出追求财政自身简单的平衡的狭隘圈子。如果整个经济不平衡,财政自身的平衡也就失去了意义。一个国家的财政赤字和债务规模如果不合理,会由此引发财政风险,甚至最终引发金融风险,导致经济的崩溃。历史上,1918-1923年德国的通货膨胀,1982年拉美国家债务危机,20世纪的最后10年日本经济的衰退及我国建国后的三次通货膨胀都是与过高的财政赤字有关。因此,对赤字财政政策一定要辩证地看待。
赤字财政政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策。在短期内,经济若处于非充分就业状态,社会的闲散资源并未充分利用时,财政赤字可扩大总需求,带动相关产业的发展,刺激经济回升。在当前金融危机、世界经济欲振乏力的条件下,中国经济能够保持平稳态势,下滑的趋势得以遏制,并且呈现出复苏的迹象,扩张性赤字财政政策功不可没。从这个角度说,财政赤字是国家宏观调控的手段,它能有效动员社会资源,积累庞大的社会资本,支持经济体制改革,促进经济的持续增长。实际上,财政赤字是国家为经济发展、社会稳定等目标,依靠坚实和稳定的国家信用调整和干预经济,在经济调控中发挥作用的一个表现。从经济运行层面上来看,当前乃至未来若干年的发展过程中,尽管国家可能会相继推出大量的相关的体制改革和配套政策,但我国目前低消费、高投资的基本格局将会持续。既然如此,公共财政就应该起到相应的对冲和平衡作用。公共财政就是政府收入与支出的基本政策取向,在转型时期,公共财政必须起到扶持经济转型的特殊作用。百姓的消费率低,那么政府就应该领头来推进公共性消费;百姓的支出低,政府就应该采取扩大支出的政策,从而引导社会的支出。这样才能引导整个国民经济不至于过度依赖外部经济。
5.赤字财政政策的风险
赤字财政政策并不能包治百病 刺激投资,就是扩大生产能力。实行扩张性政策,减轻了当前的生产过剩,有可能进一步加深未来的生产过剩。长期扩张积累的后果可能导致更加猛烈的经济危机。
财政赤字可能增加政府财政风险。我国赤字率2.1%仍然在3%警戒线之内，从理论上看，财政赤字的规模是可以承受的，不会发生财政风险。然而，理论上没有风险不等于就可以对财政风险掉以轻心，在社会主义市场经济条件下，经济领域的各种公共风险都有可能转化为财政风险。政府财政作为所有社会风险的最终承担者，其自身一旦发生风险，破坏性更大，结果更严重。目前，尽管中央和省级财政的日子不怎么难过，但大部分县乡财政赤字债务包袱沉重，债务依存度已达到或超越60%，负债率则远远超过20%，地方财政风险日渐突出。有些地方多年累积的隐性负债已由潜伏状态转向表面冲突，由于欠债久拖不还而引起的上访或群体性事件也时有发生。由此，必须绷紧防范财政风险这根弦，自上而下对症下药，综合施治，将财政风险逐步化解。
赤字财政可能诱发通货膨胀 从某种程度上说,赤字财政与价格水平的膨胀性上升有着固定的关系。赤字财政导致货币需求总量增加,而现存的商品和劳务的供给量却没有以相同的比例增加,这必然要使经济产生一种通货膨胀缺口,超量发行的货币稀释货币币值,使得钱不值钱,引起价格水平提高。我国建国后三次通货膨胀，即建国初期的第一次通货膨胀，60 年代初期的第二次通货膨胀，80年代的第三次通货膨胀，这三次通货膨胀虽然是在不同的历史条件下发生的，但其发生都同大量的财政赤字紧密相连。因此,对赤字财政政策一定要运用得当,防止经济陷入到滞涨的怪圈中去。
6.财政赤字的弥补
弥补财政赤字主要有二种方式。第一货币化弥补（发行货币）；第二债务化（发行公债）。政府实行赤字财政政策的直接政策工具就是发行公债。我国过去曾采取货币化的方式，近20年来，则主要采取发行公债的方法。在经济萧条时期,为刺激经济,政府要增加支出,减少税收,这样就必然出现财政赤字,而弥补财政赤字的最佳选择就是发行公债。凯恩斯认为,在经济萧条时期,财政政策应该为实现充分就业服务,因此,赤字财政政策不仅是必要的,而且也是可能的。首先,公债的债务人是国家,债权人是公众。国家与公众的根本利益是一致的。政府的财政赤字是国家欠公众的债务,也就是自己欠自己的债务。其次,政府的政权是稳定的,这就保证了债务的偿还是有保证的,不会引起信用危机。再次,债务用于发展经济,使政府有能力偿还债务,弥补财政赤字。
第二节 政府性债务
1.什么是政府性债务
根据审计署2013年全国政府性债务审计中的定义，政府性债务包括三类：
（1）政府负有偿还责任的债务
中央：一是财政部发行的人民币国债中确定由中央财政资金偿还的债务，境外发行本外币债券，以及统借统还的国际金融组织贷款和外国政府贷款等政府外债。二是人民银行参与金融改革所承担的资产损失。三是应付未付商业银行、资产管理公司共管基金。四是取消政府还贷二级公路收费后由中央财政承担的债务。五是国务院各部门及其所属单位通过举借、拖欠等方式形成，确定由中央财政资金偿还的债务。
地方：地方政府（含政府部门和机构，下同）、经费补助事业单位、公用事业单位、政府融资平台公司和其他相关单位举借，确定由财政资金偿还的债务。一是地方政府债券、国债转贷、外债转贷、农业综合开发借款、其他财政转贷债务中确定由财政资金偿还的债务。二是政府融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位、公用事业单位及其他单位举借、拖欠或以回购（BT）等方式形成的债务中，确定由财政资金（不含车辆通行费、学费等收入）偿还的债务。三是地方政府粮食企业和供销企业政策性挂账。
（2）政府负有担保责任的债务
中央：一是人民币国债中由中央单位以非财政资金偿还的债务，统借自还的国际金融组织贷款和外国政府贷款等政府外债（不含转贷地方部分）。二是中央汇金公司发行的，由中央财政提供担保的债券。三是国务院各部门及其全额拨款事业单位提供直接或间接担保的债务。四是国务院各部门举借，由非财政资金偿还的债务，视同中央政府担保债务。
地方：因地方政府提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿债责任的债务。一是政府融资平台公司、经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位举借，确定以债务单位事业收入（含学费、住宿费等教育收费收入）、经营收入（含车辆通行费收入）等非财政资金偿还，且地方政府提供直接或间接担保的债务。二是地方政府举借，以非财政资金偿还的债务，视同政府担保债务。
（3）政府可能承担一定救助责任的其他相关债务
中央：中央所属高校、医院等经费补助事业单位通过举借等方式形成，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且国务院各部门及其全额拨款事业单位未提供担保的债务。
地方：政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位为公益性项目举借，由非财政资金偿还，且地方政府未提供担保的债务（不含拖欠其他单位和个人的债务）。政府在法律上对该类债务不承担偿债责任，但当债务人出现债务危机时，政府可能需要承担救助责任。
（4）乡镇债务
一是乡镇基层政权机构建设、农村公共服务体系建设、垫交税费、农村义务教育和其他原因形成的，确定由财政资金偿还的政府负有偿还责任的债务。二是乡镇政府通过举借等方式形成，或乡镇政府、全额拨款事业单位提供担保，由非财政资金偿还的政府负有担保责任的债务。三是乡镇所属经费补助事业单位和融资平台公司通过举借等方式形成，用于公益性项目，由非财政资金偿还，且乡镇政府（含政府部门和机构）及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。
2.财政赤字和政府性债务的关系
与财政赤字密切联系的问题是政府债务。当政府出现财政赤字的时候，只能用两种方法弥补赤字：一种方法是发行货币，另一种方法是借入债务即发行公债（1993年《国务院关于金融体制改革的决定》明确要求财政部必须停止向中国人民银行借款，财政赤字通过发行国债弥补）。我国政府在建国以后相当长的一段时期里，是按照预算平衡的原则进行理财。1978年改革开放以后，我国政府在一定程度上接受了西方发达国家的财政赤字观，以发挥政府预算对经济的调节作用，财政赤字和政府债务不断增加。为填补财政赤字，政府发行了大量国债。在发行内债的同时，中国也开始利用外资，向外国政府、外国银行以及国际金融机构借款。
3.我国政府性债务现状
据国家审计署的报告，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元,负有担保责任的债务29256.49亿元,可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元(详见表2)。
其中,中央政府负有偿还责任的债务98,129.48亿元，负有担保责任的债务2,600.72 亿元，可能承担一定救助责任的债务23,110.84 亿元。中央的政府性债务最主要构成是中央财政资金偿还的国债债券、国际金融组织和外国政府贷款81,511.05 亿元，占83.06%。
地方政府负有偿还责任的债务108,859.17亿元,负有担保责任的债务26,655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43,393.72 亿元。地方债务主要构成是市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出等占地方债务总支出的86.77%。
表2 全国政府性债务规模情况
单位：亿元
年度政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务
政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务
2012年底中央94376.72 2835.71 21621.16
地方96281.87 24871.29 37705.16
合计190658.59 27707.00 59326.32
2013年6月底中央98129.48 2600.72 23110.84
地方108859.17 26655.77 43393.72
合计206988.65 29256.49 66504.56
从政府层级看:省级、市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为17,780.84 亿元、48，434.61 亿元、39 ，573.60 亿元和3,070.12 亿元(详见表3)。
表3 2013年6月底地方各级政府性债务规模情况表
单位：亿元
政府层级政府负有偿还责任的债务政府或有债务
政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务
省级17780.8415627.5818531.33
市级48434.617424.1317043.7
县级39573.63488.047357.54
乡镇3070.12116.02461.15
合计108859.1726655.7743393.72
从举借主体看，融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，分别举借40,755.54 亿元、30,913.38 亿元、17,761.87 亿元(详见表4)。
表4 2013年6月底地方政府性债务余额举借主体情况表
单位：亿元
类别 主体 政府负有偿还责任的债务政府或有债务
政府负有担保责任的债务政府可能承担一定救助责任的债务
规模比重规模比重规模比重
融资平台公司40755.5437.48832.5133.120116.3746.4
政府部门和机构30913.3828.49684.236.300
经费补助事业单位17761.8716.41031.713.95157.111.9
国有独资或控股企业11562.5410.65754.1421.614039.2632.3
自收自支事业单位3462.913.2377.921.52184.635
其他单位3162.642.9831.423.100
公用事业单位1240.291.1143.870.51896.364.4
合计108859.1710026655.7710043393.72100
从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券是政府负有偿还责任债务的主要来源，分别为55，252.45 亿元、12， 146.30亿元和11，658.67 亿元(详见表5)。
表5 2013年6月底地方政府性债务资金来源情况表
从债务资金投向看，主要用于基础设施建设和公益性项目，大多有经营收入作为偿债来源。在已支出的政府负有偿还责任的债务101,188.77 亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出87,806.13 亿元，占86.77%(详见表6)。
表6 2013年6月底地方政府性债务余额支出投向情况表
第三节 财政赤字和政府性债务风险评估
如果赤字规模过大，则会造成主权政府信用下降。在市场上，财政状况持续恶化可能招致主权政府国际评级的下降，同时随着政府债务违约风险的增加，反映信用风险水平的信用违约掉期（CDS）产品的价格就会升高，如希腊政府年期的CDS价格已从2009年11月20日的175点上升到2010年2月4日的428点（2月19日已回落到350点），从而在整体上加大主权政府的融资成本。在金融危机尚未消失、经济难言稳定复苏和融资成本上升的经济环境里，巨额财政赤字将导致政府债务和利息支出迅速增长，加剧财政风险，引起主权政府信用的丧失。
不仅如此，财政赤字还将影响政治和社会的稳定。巨额财政赤字将引起要求降低赤字水平的内外部政治压力。为了消除财政赤字的影响，政府必将采取财政紧缩措施，甚至大幅削减开支。当前，这些发达国家又都普遍面临着失业率大幅攀升的尴尬，民怨沸腾，因此，政府勒紧“裤腰带”，削减赤字的努力只会加剧国内社会矛盾，这将是各国政府无法回避的政治风险。例如，希腊总工会在2010年2 月上旬组织了长时间的罢工，抗议政府财政紧缩政策，从而造成公共服务系统瘫痪。
我国的政府性债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，大多有相应的资产和收入作为偿债保障。目前，国际上对政府性债务负担状况尚无统一评价标准，通常，以负债率、政府外债与GDP的比率、债务率和逾期债务率等指标表示。我国政府性债务各项风险指标均处于国际通常使用的控制标准参考值范围内，风险总体可控。但对土地的依赖程度较大。截至2012 年底，11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93 642.66 亿元的37.23%。
（1）负债率。截至2012 年底，全国政府负有偿还责任的债务余额与当年GDP(518 942 亿元)的比率为36.74%。政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务大多有相应的经营收入为偿债来源，只有在被担保人和债务人自身偿债出现困难时，政府才需承担一定的偿还或救助责任。考虑以上两类债务后，2012 年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际通常使用的60%的负债率控制标准参考值。
（2）政府外债与GDP 的比率。截至2012 年底，全国政府外债余额为4733.58 亿元，占GDP 的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的控制标准参考值。
（3）债务率。截至2012 年底，全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。若将政府负有担保责任的债务按照19.13%、可能承担一定救助责任的债务按照14.64%的比率折算，总债务率为113.41%，处于国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值范围之内。
（4）逾期债务率。截至2012 年底，全国政府负有偿还责任债务的逾期债务率为5.38%，除去应付未付款项形成的逾期债务后，逾期债务率为1.01%；政府负有担保责任的债务、可能承担一定救助责任的债务的逾期债务率分别为1.61%和1.97%，均处于较低水平。
背景知识：CDS(Credit Defalult Swap)信贷违约掉期，是目前全球交易最为广泛的场外信用衍生品。是1995年由摩根大通首创由信用卡贷款所衍生出来的一种金融衍生产品，它可以被看作是一种金融资产的违约保险。
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