省人大常委会视察组关于全省自然保护区建设与管理情况的视察报告

按照省人大常委会2009年工作要点安排，为配合常委会2010年3月听取和审议省政府《关于全省自然保护区建设管理情况的报告》，根据监督法的规定，2009年8月3日至7日，常委会组织部分常委会委员和省人大代表组成视察组，在听取省环保厅关于全省自然保护区建设与管理情况以及省林业、国土资源、水利、建设等相关部门有关情况的汇报后，由省人大常委会刘润璞副主任和赵秉哲秘书长分别带队，先后视察了长白山、鸭绿江上游、莫莫格、向海、珲春(东北虎)、伊通火山群、查干湖、大布苏狼牙坝等国家级和包拉温都、靖宇(矿泉水)等省级自然保护区，听取了当地政府和保护区管理机构的情况汇报，全面了解了我省近十年来自然保护区建设与管理情况，针对视察中发现的一些难点和热点问题，充分听取了各方面意见和建议。现将视察情况整理报告如下：

一、全省自然保护区建设和管理基本情况

我省自然保护区建设经历了从无到有、从小到大，从初始实验到扩大完善的逐步发展历程。自1960年我省建立第一个自然保护区即长白山自然保护区以来，截至目前，全省已有自然保护区36个，面积229.83万公顷，占全省国土面积的12.26%。按照保护区级别划分，现有国家级自然保护区13个，省级自然保护区14个，市县级自然保护区9个。这其中包括森林生态系统类型6个，草原与草甸生态系统类型1个，湿地与水域生态系统类型12个，野生动物生态系统类型5个，野生植物生态系统类型7个，自然遗迹生态系统类型5个，分别由环保、林业、水利、国土资源、牧业、农业、建设等部门主管，初步形成了结构比较合理、类型比较多样、功能比较完备、管护比较有力的自然保护区网络，对保护自然资源、生态环境和生物多样性，维护生态平衡及推动吉林生态省建设发挥了积极作用。

(一)科学编制了总体规划

自然保护区总体规划是指导保护区建设、管理、保护和开发利用的总纲。1999年省政府按照《中华人民共和国自然保护区条例》和《吉林省自然保护区条例》规定，依据全省自然资源分布状况和环境特点，经过考察论证，在对自然资源和生态环境摸清底数、综合评估的基础上，编制了吉林省自然保护区总体发展规划(1998－2010年)。此后，部分市(州)政府依据当地自然环境状况也分别编制了本地区自然保护区总体发展规划。以伊通火山群和长白山为代表的国家级自然保护区和以靖宇矿泉水为代表的省级自然保护区还相继制定了本保护区发展的“十一五”计划和2020年总体规划，为自然保护区建设及管护奠定了基础。

(二)普遍设立了专门管理机构

自然保护区设立专门的管理机构并配备专业技术人员，既是国家有关法律法规的规定，也是做好自然保护区建设与管理工作的基础保证。目前，我省省级以上的自然保护区全部设立了专门的管理机构，配备了专职的管理和科研人员。没有设立专门管理机构的市、县级自然保护区也大多在行政主管部门设立了专管科室或配备专职人员。一些自然保护区管理部门还在原有管理职责和人员编制基础上，面向社会公开招聘工作人员，扩大保护队伍，增设专门的野生动物保护科室，负责野生动物救护等工作。部分保护区还设立了专门的公安机构，强化了自然资源和生态环境保护的执法。

(三)初步建立了法律法规体系

随着自然保护区事业的快速发展，依法治区迫在眉睫。1988年，省七届人大常委会审议通过了《吉林长白山国家级自然保护区管理条例》，我省自然保护区法制建设开始起步。随后，《吉林省松花江三湖保护区管理条例》、《吉林向海国家级自然保护区管理条例》、《吉林省长白松自然保护区管理条例》和《吉林伊通火山群国家级自然保护区管理条例》等法规陆续颁布出台，1997年省八届人大常委会审议通过了综合性的《吉林省自然保护区条例》。与此同时，一些市(州)、县(市)政府也先后颁布施行了所辖自然保护区的管理规定和办法等规范性文件。这些条例、规定和办法的颁布施行，为自然保护区管护工作提供了有力的法律依据，使我省自然保护区建设和管理工作逐步走上法制化轨道。

(四)全面加强了基础设施建设

通过争取国家项目投资和社会融资等方式，全省各级行政主管部门积极筹措资金，加快保护区基础设施建设。林业部门充分把握全国野生动物与自然保护区建设工程机遇，通过争取国家投资和融资等方式，2000年以来，累计投资25291万元用于自然保护区基础设施建设。全省各级国土资源管理部门累计投资1173万元，用于保护区基础设施建设，其中仅靖宇(矿泉水)一个保护区，省国土资源厅就投资350万元用于帮助建设管理站、保护站、监测站和矿泉水实时监测点以及保护围栏等设施。向海自然保护区建区20多年来，基础设施建设投资已达6000余万元。珲春林业局(珲春林业有限公司)自2001年珲春自然保护区建立以来共支付1230万元用于保护区建设。

(五)积极开展科学研究和国际交流活动

除了保护好现有的资源与环境外，部分保护区还充分利用自己特有的资源优势和人才优势，积极开展与本保护区保护对象有关的科学研究和国际交流活动，借助国内外的力量，通过引进资金、技术以及管理理念，学习先进的保护管理技术，提高管护水平，推进保护区建设。自1980年代以来，林业系统的自然保护区得到国际湿地、世界自然基金会和联合国开发计划署等国际组织的关注与支持，接待了一大批国际组织和研究机构的考察和交流。珲春(东北虎)自然保护区成功举办了“建立图们江下游地区跨国界生物圈保护区国际研讨会”和“中国东北虎野外种群恢复工程建设进程国际研讨会”，建立了东北虎保护长效机制。伊通火山群自然保护区已经成为国际上大陆岩石圈结构及其动力学机制领域的重要研究基地。通过国际合作与交流，争取到国际资金对自然保护区建设与管理事业的支持，在国际上树立了我省重视自然保护区事业的良好形象，为我国履行国际公约及政府间保护协定做出了重要贡献。

二、全省自然保护区建设与管理工作中存在的问题

(一)对建立自然保护区的作用和意义认识不足，制约了自然保护区功能发挥

自然保护区，既为野生动植物生存繁衍提供了保护场所，也为人类生产生活提供了生态屏障；既是人类生存环境所需的最重要的自然生态，也是恢复重建退化生态系统的天然参照物。从保护意义上看，建立自然保护区的最大意义是保护各种典型的生态系统、生物物种及有价值的自然遗迹，对地方经济持续发展和资源永续利用也具有重大意义。因此，自然保护区建设是功在当代、利在千秋的伟大事业。但是，一些地方政府部门对建立自然保护区的重要作用和意义认识不足，认为建立保护区与发展地方经济相矛盾，保护区的建设和管理只是相关部门的职责，没能按照法律法规的规定将自然保护区建设纳入当地国民经济和社会发展计划；在个别地方没有坚持“保护为主、开发利用服从保护”的原则；资源和环境适宜的保护途径、恢复程度以及衡量指标和标准不明晰，制约了自然保护区的功能发挥和永续利用。

(二)法律法规急需完善，对自然保护区内违法违规行为打击力度不够

《中华人民共和国自然保护区条例》与《吉林省自然保护区条例》为自然保护区依法建设和管理提供了法律依据。但是，法规的普遍适用性与特定自然保护区保护对象的特殊性之间存在着矛盾，有的法规操作性不强，处罚性条款不完善(有些违法行为无处罚规定)。面对毁湿开荒种田、非法毁林、污染物超标排放、矿山过度开采及非法猎捕和销售野生动物等违法活动，管理部门没有执法权和处罚权。有些自然保护区虽然有单独管理条例，但大多制定于1980、1990年代，已经严重滞后于我省经济社会发展，在执行时经常遇到规定过于粗泛、处罚力度过低等问题，起不到惩戒作用。

(三)自然保护区管理体制不顺，多头管理现象严重

按照《中华人民共和国自然保护区条例》等现行法律法规的规定，国家对各类保护区实行分级分部门的管理模式。这种管理模式带来的问题是：在进行自然保护区功能划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的游览功能需要(有的地方甚至将旅游区规划在自然保护区的核心区域内)而忽视对生态本身的保护；自然保护区地域分割、部门分割、多头管理和各自为政的体制使得管理责任不清，定位不明确。如在部分保护区，业务工作由上级主管部门管理，行政工作由当地人民政府管理，实行业务与行政相分离的管理体制，致使自然保护区管理机构执法难度加大，影响了自然保护区正常建设与管护。

(四)投入机制不健全，自然保护区经费普遍不足

按照法律规定，国家级自然保护区由所在地的省级政府主管部门或国务院有关行政主管部门管理。但国家在委托地方政府管理时往往没有经费投入(国务院条例规定国家只对国家级自然保护区“给予适当的资金补助”)。这种情况又相继发生在上下级地方政府之间。由于缺乏经费保障，几乎所有的保护区都不同程度地存在着缺少高素质科研人员和先进的科研设备，管理技术手段落后，基础设施建设不足等问题，个别保护区甚至连人员工资以及生活、工作条件都无法保证，严重影响了各级保护机构的正常运转和工作积极性。

(五)保护目标与当地产业开发、经济发展需求和群众利益诉求明显脱节

我省自然保护区大多地处边远地区，当地政府和群众对经济社会发展的要求十分强烈，尤其是在国际金融危机背景下和国家扩大内需政策的出台，致使保护目标与产业发展的矛盾十分突出。珲春市近年来经济社会快速发展，与矿业经济的强力支撑关系密切。东北虎保护区成立后，办理开矿手续困难，急待建设的项目难以开工，制约了矿业经济发展。同时，东北虎造成的人畜损害赔偿金不能及时兑现，引起受害群众不满，影响群众保护野生动物积极性，自然保护区的公信力也受到影响。向海、莫莫格等自然保护区内有近4万人从事农、林、牧、副、渔等生产经营活动，群众生产生活对资源需求与区内资源保护矛盾十分突出。随着社会经济发展，保护区及其周边人口压力越来越大，实施生态移民的难度日益增大。

(六)湿地缺水严重，面积萎缩，功能退化

一是湿地严重缺水。2000年以来，向海、莫莫格等自然保护区年平均降雨量不足300毫米，部分年份甚至不足200毫米，年蒸发量却高达1800毫米。区域内的河流、泡泽几近干涸，湿地面积严重萎缩，湿地功能严重退化，大批候鸟无栖身之地。二是芦苇资源退化日益突出。白城市芦苇资源面积251万亩，退化面积占68.2%，其中重度退化面积占38%，完全退化为光板碱斑地和沙丘的占10%。

(七)野生动植物栖息的生态环境堪忧，珍稀濒危物种亟待保护

我省东部山区是全国著名的森林工业基地，早在上世纪1950、1960年代，森林覆盖率在80%、90%以上。但是经过几十年的过度采伐利用，森林覆盖率大幅度下降，其中天然红松林濒临绝迹，红松林林木蓄积已减少94.2%，面积仅剩3.5万多公顷，资源几近枯竭，林区的生态功能和生物多样性受到破坏。鸭绿江上游的不合理开发，已经严重影响了细鳞鱼、花羔红点鲑、鸭绿江茴鱼等珍稀濒危水生动物的生存环境。西部地区由于湿地面积萎缩、功能退化，一大批珍稀禽类、两栖类生物种群的生存受到威胁。

三、推动自然保护区建设与管理工作的几点建议

(一)以科学发展观为指导，站在生态文明建设高度全面提升对自然保护区重要作用和意义的认识

加强自然保护区建设与管理，是保护自然资源、生态环境和生物多样性，维护生态平衡最基本、最有效的方法。各级政府和有关部门要高度重视自然保护区建设和管理工作，把自然保护区建设管理工作纳入重要议事日程，充分认识建设自然保护区的重要性和紧迫性；要坚持“保护为主、开发利用服从保护”的原则，不断提高我省自然保护区的管护水平。

(二)进一步完善保护区法规体系建设，加大自然保护区内违法违规行为的惩戒力度

要进一步加快自然保护区的立法步伐，完善保护区法规体系建设，为保护区建设管理提供有力的法律保障。对不适应当前经济社会发展实际的法规、规章要尽快进行清理，及时予以修改、修订或废止。要加强执法监督检查，依法履行对自然保护区森林、湿地、生物物种等自然资源和生态环境的保护和管理，坚决制止一切乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、侵占湿地等违法行为。对违法违规案件要坚决查处，提高违法成本，扩大社会影响，加大惩戒力度。保护区建设规划应当纳入地方国民经济和社会发展计划，充分发挥规划的刚性约束作用。

(三)逐步理顺自然保护区管理体制，妥善处理各方面利益关系

积极探索自然保护区管理体制改革。综合考虑保护区资源、环境、建设水平及所在区域经济条件等多种因素，对保护区实现分级分类管理，探索不同的管理模式。采用生态旅游、社区共管、跨区域合作、建设保护网等多种途径加快保护区建设，将保护区建设与社区环境保护有机结合起来。针对自然保护区存在的多头管理、交叉执法、各自为政等突出问题，要转变观念，尽量采用“双赢”或“多赢”的办法，在严格保护资源和环境的前提下，探索责权统一的管理体制和机制，共同保护和永续利用自然保护区这一全人类共有财富。

(四)完善资金投入机制，提高保护区管理人员综合素质和保护区建设管理水平

各级财政要加大对自然保护区建设管理工作的支持，落实保障经费。自然保护区管理经费、人员社会保障及保护对象造成的损失补偿金要纳入县级以上人民政府公共财政预算，建立专项基金，专款专用。拓展融资渠道，加强自然保护区基础设施建设。根据省情，有效解决自然保护区机构、级别、编制、经费和管理权限等问题。坚持以人为本，建立科学的引人、用人机制，切实提高管护人员生活待遇，充实和稳定人员队伍；通过岗位培训、交流等多种形式，提高保护区管理和科技人员素质，为保护区发展提供持续的人力资源保障。建立资源和环境信息动态监测系统，提高保护区建设和管理的科技水平。

(五)坚持“保护为主、开发利用服从保护”的原则，在严格保护的基础上适度合理开发、利用保护区的自然资源

一是正确处理开发与保护的主次关系。树立“保护第一，开发第二”理念，坚持“保护为主、开发利用服从保护”的原则。在保护区的核心区和缓冲区内应该按照国家有关法律的规定禁止从事任何旅游开发和生产经营活动。在实验区内进行的资源开发、利用和生产经营活动，一定要坚持科学、合理和适度的原则。二是积极争取中央财政对自然保护区内天然林保护、退耕还林还草还湖、湿地保护和生态移民等工程的资金转移支付补贴。三是抓紧研究并推行生态保护补偿和野生动物造成人身财产损害补偿政策。开发经营者对保护者、下游对上游、区外对区内、野生动物保护机构对受害者都应有一定的经济补偿。四是积极促进自然保护区与周边社区经济协调发展，通过开展生态旅游和资源的适度开发利用，不断提高自然保护区的自养能力。

(六)加大宣教力度，增强公众环保自觉性和责任感，营造全民参与、共维共管的浓厚保护氛围

充分利用广播、电视、报纸和网络等新闻媒体，采取集中宣传与日常教育相结合的方法，深入开展针对性强、成效显著的宣传活动，激发公众热爱自然、珍惜资源和保护生态的意识，极力营造全社会共同支持自然保护区事业的浓厚氛围。通过广泛深入的宣传，对内消除周边企业和群众对资源需求增长与保护工作发生冲突的误解，对外提高自然保护区知名度，在国内国际上塑造我省重视自然保护区事业的良好形象。

(七)大力开展湿地引水工程建设，积极探索湿地保护长效机制

湿地引水工程建设，是保护湿地生态系统的根本举措。在“引松入白”和“哈达山水利枢纽工程”规划建设中，应充分考虑湿地补水的需求，落实引水工程建设资金，加快分洪入向海、月亮泡蓄滞洪水和泡塘湿地蓄水等工程建设，及时控制湿地萎缩趋势。湿地所在地政府及保护区管理机构应会同有关部门，联合建立湿地保护公益性基金和湿地生态效益补偿制度，并积极探索湿地引水资金保障长效机制。

(八)适当扩大保护区保护范围，改善野生动植物栖息环境

现有的保护区对于保护野生动植物栖息环境和珍稀濒危物种，发挥了巨大的不可替代的作用。但是，由于气候和环境的变化以及新的科学研究发现，现有的保护区已经不能满足一些珍稀濒危物种保护的需要。为此，迫切需要扩大或延伸保护区保护范围(在现行法律法规没有修订前，可以采取扩大缓冲区、设立准保护区的方式进行试验)。通过全面停止采伐天然红松林，对珍稀冷水鱼进行人工驯化、培育和繁殖，科学设计冷水鱼洄游放流路线，积极探索长白山红松、鸭绿江冷水鱼等珍稀濒危物种保护的长效机制。