关于全省自然保护区建设管理情况的报告

　　——2010年3月29日在吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议上 

　　省环境保护厅厅长　王国才 

主任、各位副主任、各位委员： 

　　受省政府委托，现将全省自然保护区建设管理情况向省人大常委会报告如下： 

　　一、全省自然保护区基本情况 

　　目前，全省共有各级、各类自然保护区36个，总面积229.83万公顷，占全省国土面积12.26%。其中，国家级自然保护区13个，省级14个，市县级9个，分别隶属于林业、水利、国土、农业、建设、环保和牧业等部门管理。 

　　自1960年建立长白山自然保护区开始，我省自然保护区建设经历了从无到有、从小到大、从单一到综合的发展历程，依据我省区域生态状况和生态环境总体特点，基本形成了具有较为合理梯次结构、类型较为齐全的自然保护区体系，在保护生物多样性，维系区域生态平衡、强化生态安全、保护自然历史遗迹、实施可持续发展战略等方面发挥了重要的功能作用。 

　　二、全省自然保护区建设管理工作情况 

　　全省各级政府及有关行政主管部门认真执行《中华人民共和国自然保护区条例》和《吉林省自然保护区条例》，不断完善环保部门统一协调监督管理、各主管部门齐抓共管的工作机制，我省自然保护区的建设和管理取得了较好成效。 

　　(一)加强法制建设，初步形成了自然保护区法规体系 

　　在省人大的高度重视和支持下，各主管部门共同努力，我省已初步形成了自然保护区管理的法规体系。1997年5月省人大八届常委会审议通过了《吉林省自然保护区条例》，使我省自然保护区的建设与管理工作有了法律依据和保障。省人大先后审议通过了长白山、向海、伊通火山群、莫莫格、松花江“三湖”等5个国家级自然保护区和长白松省级自然保护区的管理条例，前郭县人大审议通过了查干湖国家级自然保护区管理条例。省政府发布了《吉林省左家自然保护区管理办法》。目前，莫莫格、向海、松花江“三湖”等国家级自然保护区条例正在修订，龙湾、天佛指山、珲春东北虎、鸭绿江上游等国家级自然保护区条例正在起草中。此外，一些地方政府还先后制定了辖区内自然保护区管理的相关规定。 

　　(二)完善管理体制，强化部门管理职能 

　　在各级政府的高度重视和各有关部门的努力下，目前形成了环保部门统一监督管理与主管部门管理相结合的管理体制，对自然保护区的管理不断强化。环保部门组织编制自然保护区发展规划，组织开展新建、晋级自然保护区的评审等工作。“十一五”以来，我省晋升国家级自然保护区6个，晋升省级自然保护区1个，新建省级自然保护区3个。各主管部门负责各类自然保护区的管理工作。省直有关部门多次对全省自然保护区开展联合执法检查，2008年通过采取自查、属地检查，部门联合抽检等方式，摸清了底数，掌握了情况，并针对检查中发现的问题提出了整改意见。省直各主管部门努力落实自然保护区管理经费，2000年以来，省林业系统自然保护区基础设施建设投资2.53亿元，筹集事业费2600万元；“十一五”以来，省环保厅为各自然保护区争取环保部扶持资金1190万元，省水利厅每年对鸭绿江上游和查干湖两个国家级自然保护区分别拨款近100万元。 

　　(三)加强机构建设，充分发挥管护作用 

　　目前，全省多数自然保护区建立了独立的管理机构，建立健全管理制度，查干湖，莫莫格、伊通火山群、鸭绿江上游、大布苏狼牙坝、向海、松花江“三湖”等国家级自然保护区，靖宇、四平山门、包拉温都等省级自然保护区均成立了独立的自然保护区管理局。经省政府同意，松花江“三湖”自然保护区管理局为执法人员颁发了执法证件，提高了执法的权威性；靖宇、查干湖等自然保护区成立了自然保护区的公安队伍。 

　　(四)加大执法力度，整治、打击违法行为 

　　多年来，我省大部分自然保护区管理机构能够认真履行管理和执法职能，严肃查处保护区内违法违规行为。省林业部门主管的自然保护区在同周边单位和群众搞好联防的同时，充实巡护人员，加大管理力度，严厉打击在自然保护区内的捕猎、盗伐、采矿等违法行为。“十一五”期间，省林业厅组织专项行动及联合执法活动12次，共出动人员3.16万人次。省水利部门主管的自然保护区的管理机构有效制止在保护区周边挖鱼塘、开荒等违法行为，拆除违章个体饭店，查处多起破坏珍稀濒危野生鱼案件。通过全省各自然保护区管理机构积极发挥职能作用，加强管护，严格执法，取得了较好的管理成效。 

　　(五)加强自身建设，打造坚实基础 

　　我省一些自然保护区在科学考察、业务培训、宣传、管护基础设施建设等方面做了大量工作，并与有关部门、院校、科研院所加强合作，取得了一批具有较高水平科研成果，及时掌握区内生物资源、生态环境变化情况，为加强管理提供了科学依据。靖宇自然保护区管理局研发了“靖宇长白山天然矿泉水生态环境在线监测”系统，动态监测矿泉水水质、水量、水温的变化规律及环境、气象、水文对矿泉水的影响，并建立了矿泉水质量预警系统。莫莫格自然保护区安装了远程在线监测系统平台，提高了生态环境监测手段。查干湖自然保护区管理局编制了水生态系统保护与修复规划及实施方案，投资1.03亿元，完成了17项水生态系统保护与修复工程。 

　　(六)拓宽资金渠道，提升自养能力 

　　目前，我省仅国家级自然保护区每年可得到中央财政一定的资金扶持。因此，充分发挥自身优势，拓宽资金来源，提高自养能力，对自然保护区各项工作的开展至关重要。龙湾自然保护在实验区内开发旅游资源，科学设置景点景区，旅游年收入达千万元以上，均用于保护区管护能力建设；查干湖自然保护区自2002年以来，每年举办蒙古族民俗旅游节和冰雪捕鱼旅游节，实现旅游业综合收入达上亿元；白山原麝省级自然保护区在实验区金银峡开展旅游观光活动，取得了较好的效益。多年来，环保部门对开发旅游资源的自然保护区加强日常监管，要求其合理安排旅游线路，充分考虑环境容量，以达到资源开发利用和环境保护双赢的目的。 

　　2009年7至8月，国家环保、农业、水利、林业、海洋、国土资源、中科院等七部门，对我省11个国家级自然保护区进行了全面系统的评估，这是一次对全国303个国家级自然保护区进行的综合性管理评估。评估专家组对我省的工作给予了充分肯定，同时也提出了有关建议。 

　　省人大非常关心自然保护区建设和管理。2009年8月，省人大环资委对全省自然保护区建设管理情况进行了视察。同年9月，全国人大环资委组织对我省自然保护地立法工作进行了调研。 

　　三、存在的主要问题 

　　近些年来，我省自然保护区的建设与管理工作虽然取得了一定的成绩，但还存在着管理机构不健全、经费保障不足、违法违规开发建设等问题，影响和制约我省自然保护区建设与管理，亟待解决。 

　　(一)自然保扩区法规体系有待于完善 

　　我省自然保护区管理的法规体系还不够完善。按照国家自然保护区管理条例的规定，国家级、省级自然保护区都要单独制定符合区域实际的法规或规章。但我省目前除了长白山等6个国家级自然保护区实现了“一区一法”外，尚有7个国家级自然保护区和绝大多数省级自然保护区没有做到“一区一法”，依法治区的管理目标未能全面落实。 

　　(二)自然保护区管理管理体制有待于进一步理顺 

　　我省自然保护区管理机构有行政、事业和企业等多种形式，集多种职能于一身，致使有的保护区的主要精力不是放在依法管理上，而是放在自养、经营、创收等方面，保护管理职能有所弱化。一部分自然保护区未建立独立的管理机构。此外，多数保护区没有专职的执法队伍，致使违法违规行为不能及时得到纠正和处理。 

　　(三)自然保护区经费保障不足 

　　多年来各主管部门对所属的自然保护区给予了一定的资金投入，但多数保护区经费不足。一些保护区仅能保证“人头费”，难以满足工作经费所需。我省绝大多数保护区的建设未纳入各级财政计划，导致用于保护与管理的项目不能建设，基础设施建设滞后，科研能力不强，日常保护、管理和运行维护费用难以落实，甚至连交通、通讯工具也不具备，有的保护区连人员基本工资都难以保证。自然保护区科研等工作只能维持现状，无力挖掘自然保护区内多种功能的巨大潜能。 

　　(四)违法违规开发建设不同程度地存在 

　　当前，全社会对保护生态环境促进经济社会可持续发展作用的认识还亟待提高。我省自然保护区工作中“重建轻管”的现象还一定程度地存在，违法违规开发建设现象时有发生。自然保护区内存在着不同类型的资源开发问题，如不经审批违法建设，不认真执行“三同时”制度，污染物超标排放，非法毁林、毁湿开荒种地等，对自然保护区已造成不同程度的影响或破坏。 

　　四、下一步工作安排 

　　(一)加快立法进程，实现依法治区的目标 

　　省政府将组织各相关部门，积极配合省人大抓紧制定、修订自然保护区管理的法规或规章，做到有法可依，省级以上自然保护区实现“一区一法”。进一步明确自然保护区的综合监督管理部门和主管部门的职责，管理机构的地位与作用，保护与管理的基本制度和措施，建设与管理工作中的法律责任等，使自然保护区管理有法可依。 

　　(二)纳入规划，强化评估和考核 

　　将自然保护区工作纳入各级政府和有关部门国民经济和社会发展“十二五”规划中，明确自然保护区建设管理的目标任务和保障措施。正确处理保护与开发、数量和质量、保护区与周边社区的关系，坚持标准，提高质量。着手制定自然保护区管理定量考核指标体系并实行定期考核，推动自然保护区加强综合管理。建立管理有效性评估制度，实行分类分级的动态管理，对各保护区进行定期评估。 

　　(三)扩展资金投入渠道，加强管理机构建设 

　　积极争取、多方筹措自然保护区建设管理资金，加大投入。在对保护对象实施严格保护的前提下，适度合理利用资源，发展生态旅游、林地经济等产业，补充管护经费。加强自然保护区管理机构、队伍和基础设施建设，进一步提高管护能力和水平。加强与周边社区协作，使自然保护区资源保护、科学研究、生态和科普教育等功能得到充分发挥。加大宣传力度，广泛开展国际交流与合作，积极争取国际援助和合作项目。 

　　(四)严格监管，全面提高管理水平 

　　今年，省政府将组织相关部门，对省级以上重点是国家级自然保护区开展全面执法检查。严格执行国家和省自然保护区管理条例的规定，严厉打击、取缔在自然保护区核心区和缓冲区内开展的任何旅游和生产经营活动，从严控制在自然保护区内的非保护性基础设施建设，认真落实建设项目环境影响评价和“三同时”制度，依法严肃查处各种威胁和破坏自然保护区及其保护对象的违法犯罪行为。 

　　主任，各位副主任、各位委员，在省人大的监督指导下，全省各级政府及相关部门将更加努力，进一步抓好全省自然保护区建设管理工作，加强生态环境保护，促进全省经济又好又快发展。 

　　以上报告，请予审议。