关于《吉林省耕地质量保护条例(草案)》的说明

　　——2009年11月23日在吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议上 

　　省人大农业与农村委员会主任委员　安　莉 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

　　我受省十一届人大农业与农村委员会委托，现就提请本次会议审议的《吉林省耕地质量保护条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明： 

　　一、制定条例的必要性 

　　耕地是人类社会赖以生存和发展的物质基础，是农业生产最基本条件。制定耕地质量保护条例，依法保护我省耕地质量，具有很强的现实针对性。我省是农业大省，现有耕地总面积8368万亩，其中黑土地面积占73.7%，高、中、低产田各占耕地总面积的三分之一。过去三十年来，在粮食产量大幅增加的同时，由于缺少有效的耕地质量保护和环境治理，加之掠夺式经营，导致我省耕地质量出现了下降趋势，表现为腐殖质变薄、耕作层变浅、有机质减少、养分失衡、土壤板结、沙化碱化及污染加剧等。以黑土为例，从20世纪80年代到现在，30年间我省黑土腐殖质层减少了5～10厘米，黑土耕层有机质含量如今大都在3%以下，而且正在以平均每年1‰的速度下降，而恢复1厘米的黑土表层需要400年的时间，如果不采取有力措施遏制这种现象，按照这种趋势继续下去，再过30年，我省黑土地的生产能力将受到严重影响。从当前看，保护耕地质量，迫在眉睫。从长远看，保护耕地质量，对于保障粮食安全、农业生产能力的可持续发展及农村社会生态环境都具有重要意义。因此，制定一部符合我省实际的地方性法规，把耕地质量保护纳入法制化轨道，功在当代，利在千秋。 

　　二、制定条例的过程 

　　自省十一届人大以来，农业与农村委员会便着手计划条例的制定工作，并将其列入省人大常委会2009年工作要点，纳入常委会立法计划。考虑到这部法规是关系农业农村全局的基础性法规，涉及政府各部门的职能，因此，经与省政府有关部门沟通，决定由省人大农业与农村委员会牵头起草。2009年3月初，委员会制订了工作方案，从省政府有关部门抽调人员组成了条例草案起草工作领导小组。鉴于国家尚无耕地质量保护方面的专门法律，兄弟省(市、区)也缺乏这方面的立法经验，领导小组认真研究了国家农业法、土地管理法和基本农田保护条例等法律法规，结合我省实际情况，于4月末形成了条例草案草稿。5月至6月，领导小组就条例草案草稿进行了反复的讨论和修改，几十易其稿，最终形成了条例草案初稿。7月，农业与农村委员会召开了有各市州人大农委和政府农业行政主管部门参加的耕地质量保护座谈会，意在总结各地长期实践积累的成熟的经验和做法，听取各地对条例草案初稿的意见和建议，在立法中予以吸收、丰富和完善。座谈会后，领导小组召开专题会议，对条例草案初稿进行修改，形了条例草案征求意见稿，发给180名省人大代表和省人大各专门委员会征求意见。9月，领导小组分别召开有农业、国土、发改、财政、林业、水利、环保、气象等部门负责同志和有关专家学者、立法咨询员参加的论证会，征求对条例草案征求意见稿的意见和建议。10月，由杨绍明副主任带队，赴河南、安徽等省进行了立法调研，借鉴外省的经验。同时，委员会组成调研组到长春、吉林、四平、辽源等地，针对一些重点难点问题进行调研，对条例草案征求意见稿进行了多次修改，使得条例草案征求意见稿进一步充实、完善，形成条例草案。11月初，省十一届人大农业与农村委员会召开第十二次会议，对条例草案进行了审议。委员会会议认为，条例草案经过多次反复修改，比较成熟，同意提请省人大常委会审议。 

　　三、需要说明的几个问题 

　　(一)关于耕地质量保护的职责和投入问题。条例中明确规定了各级人民政府，特别是县级以上人民政府是耕地质量保护的主要责任者。目前，我省专项用于耕地质量建设的经费很少、投入严重不足，面临的矛盾也越来越突出，严重制约了我省耕地质量的全面提高，迫切需要从投入机制上解决上述矛盾，因此，条例草案第五条规定：“县级以上人民政府应当将耕地质量保护纳入国民经济和社会发展规划，采取措施保护和提高耕地质量，建立健全耕地质量保护和建设资金投入机制，逐步加大资金投入力度，所需经费在同级财政预算中适当安排。” 

　　(二)关于耕地质量保护和建设中各个职能部门协调关系问题。根据省政府关于省农业委员会“三定”方案中明确的工作职责，条例草案第六条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门根据国家耕地质量有关行业标准负责耕地质量的保护和监督管理工作”，明确了农业行政主管部门在耕地质量保护工作中的主要责任。但是，耕地质量保护和建设是一个复杂的系统工程，其内容包括山、水、田、林、路、生态的综合治理，建设过程中涉及到农业、国土、水利、林业、环保、农业综合开发等多个部门，仅依靠一个部门很难达到耕地的综合治理、质量提高的目的。为此，条例草案第十五条规定“县级以上人民政府应当采取措施加强耕地质量建设，制定耕地质量建设规划，组织农业、国土资源、发展改革、财政、环保、水利、林业、气象等有关部门开展中低产田改造、标准粮田建设、土地开发整理和复垦、灾毁耕地恢复、退化和污染耕地修复等耕地质量建设工作。” 

　　(三)关于耕地的养护和奖励问题。耕地养护的主体是农民，但由于目前体制和政策等原因，没有依据制定针对农民养护耕地的强制性措施，只能通过鼓励和奖励的方式，引导和激励农民搞好耕地质量的养护。条例草案的第三章对耕地使用与质量养护进行了规范，并做出了：“县级以上人民政府应当根据本条例第二十二条、第二十三条、第二十四条规定的内容，制定补贴政策和鼓励措施。”的规定(条例草案第二十五条)。 

　　(四)关于耕地质量监测和评价以及评价标准问题。加强耕地质量监测和评价是搞好耕地质量建设的前提条件。为此，条例草案第三十五条明确规定：“县级以上人民政府应当制定耕地质量监测和评价计划，建立耕地质量监测与评价体系，开展耕地质量监测与评价工作。”为了使耕地质量评价工作有据可依，根据我省目前开展耕地质量评价工作的实际情况，条例草案第五十一条明确规定：“耕地质量评价标准由省人民政府组织有关行政主管部门研究制定。”要求省政府在条例出台后，根据国家有关部委确定的耕地质量验收技术规范、耕地地力类别划分等标准和前期工作取得的经验，结合本省耕地质量特点，制定出我省的耕地质量评价标准体系，为全省耕地质量保护和建设提供技术规范和指导。 

　　《吉林省耕地质量保护条例(草案)》及以上说明，请予审议。