吉林省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国矿产资源法》及相关地方性法规贯彻实施情况的报告

——2009年11月25日在吉林省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议上

省人大常委会副主任　车秀兰

按照常委会2009年工作要点安排，省人大常委会组织部分委员和代表组成执法检查组，对全省贯彻实施《中华人民共和国矿产资源法》以及《吉林省矿产资源开发利用保护条例》、《吉林省矿产资源储量管理条例》和《吉林省饮用天然矿泉水资源开发保护条例》(以下简称“一法三例”)等法律法规情况进行检查。检查组在听取了省政府贯彻实施“一法三例”情况汇报后，由我带队，在省国土资源厅负责同志的陪同下，于10月20日至22日，先后赴长春、通化和白山等市(其他市州委托当地人大常委会进行自查)，听取了当地政府的汇报，并与有关部门进行座谈，现场查看了九台龙家堡煤矿、梅河煤矿、通化赤柏松镍矿、板石沟铁矿、农夫山泉(吉林)矿泉饮品有限公司、靖宇县矿泉水保护区管理局等企事业单位。现将执法检查情况报告如下：

一、我省矿产资源概况及“一法三例”实施情况

(一)矿产资源概况

我省是矿产资源比较丰富的省份。截止到2008年底，全省共发现矿种158种(包括亚矿种)，已查明资源储量的矿种有115种。我省矿产资源的特点，一是矿产种类比较齐全，部分矿种储量位居全国前列，但有的矿种不能满足省内经济发展需要。油页岩、钨、钼、镍、镁、金、石墨、硅灰石、饰面用石材、硅藻土、火山渣和矿泉水等，在全国资源储量中占有重要地位，优势明显；煤、铁、铬、锰、铜、铅、锌、锑等矿种比较欠缺，不能满足省内需求。二是矿产资源分布地域集中特色明显，有利于规模开发。如石油、天然气主要分布在中西部，油页岩主要分布在松辽平原和桦甸盆地、汪清罗子沟盆地；金属矿产主要分布在中东部山区；优质的矿泉水主要赋存于东部长白山地区。三是矿石质量优劣不一，量大质优与品级差、组分杂、规模小并存。铁等金属矿产多以共生或伴生赋存，贫矿多，富矿少；长白临江的硅藻土、长白山区的矿泉水等矿产，不但储量分布集中，而且品质享誉中外。

矿产业对我省的经济社会发展做出了巨大贡献，在全省工业生产中具有举足轻重的作用。近10年来，矿产资源开发已经成为全省基础工业的重要组成部分，形成了以中石油吉林分公司、中石油吉林石化分公司、中石化东北石油局、通钢集团、吉林炭素、吉林铁合金、吉林镍业、夹皮沟金矿、紫金矿业东北分公司为代表的一大批国内著名的矿山企业和矿产加工企业。到2008年底，我省共有各类矿山企业2591户，从业人员14.6万人，已开发利用矿种81种，各类矿山年产量分别是：固体矿石产量11585.12亿吨，液体产量1044.94万吨(其中石油492.56万吨)，气体产量5.17亿立方米(其中天然气4.96亿立方米，二氧化碳气0.21亿立方米)，实现矿业总产值393.35亿元，占全省工业总产值的7%以上，下游产业(冶金、化工、建材)产值超千亿元，两项合计占全省工业总产值的35%以上。矿产业在经济发展中起到了明显的杠杆作用。

(二)全省“一法三例”实施情况

1996年新修订的《矿产资源法》以及此后省人大相继出台的《吉林省矿产资源开发利用保护条例》、《吉林省矿产资源储量管理条例》和《吉林省饮用天然矿泉水资源开发保护条例》等法规，为全省矿产资源的开发利用保护和矿业发展提供了法律保障。全省各级政府及其主管部门坚持以“一法三例”为依据，加强政策法规宣传，严格落实制度措施，积极开展专项治理，有效推动和促进了全省矿产资源保护和矿业经济发展。

1．加大法规宣传力度，提高全社会保护意识

“知法”、“懂法”是各级行政主管部门“执法”和广大人民群众、矿产企业“守法”的前提。为了进一步增强全社会的矿产资源保护意识，全省各级政府和国土资源部门坚持以《矿产资源法》为主线，把“一法三例”宣传教育列入全民普法计划，通过采取“4.22”世界地球日、“6.25”全国土地日、“12.4”法制宣传日等主题宣传和日常宣传相结合的方式，以广播、电视、报纸、网络等新闻媒体为平台，广泛宣传矿产资源法律法规，扩大了矿产资源法律知识的普及率和影响面。尤其加强对基层干部的普法宣传教育工作，如通化市共培训乡镇干部149人，村委会主任、书记1891人，使有关矿产资源归属、依法勘查和开采的法治理念逐步深入人心，被社会普遍接受。

2．制定配套规章制度，保证法律法规的贯彻实施

为了保证“一法三例”在全省的有效实施，省政府根据国务院有关文件精神，1994年制定出台了《吉林省矿产资源补偿费征收管理实施办法》。《吉林省矿产资源开发利用保护条例》颁布实施后，省政府又根据该“条例”的有关规定和全省矿山环境建设的实际，于2006年及时出台了《吉林省矿山生态环境恢复治理备用金管理办法》。与此同时，省国土资源厅根据全省矿产资源保护和矿业发展需要，先后制定出台了《吉林省探矿权采矿权出让管理暂行办法》、《吉林省矿产资源储量评审备案管理制度》、《吉林省国土资源厅矿泉水(地热)资源管理工作制度》等20多部规范性文件，使我省形成了较为完备的地方性配套法规规章和制度体系，有力地保障了矿产资源法等法律法规在我省的贯彻实施。长春、通化、白山等地也相继出台了具有地方特色的配套制度措施，为全面落实“一法三例”奠定了基础。

3．坚持“在保护中开发，在开发中保护”，合理开发利用矿产资源

为了切实贯彻矿产资源保护开发的有关法律法规，省政府及其行政主管部门采取了一系列措施推动这一规定的落实。一是从源头抓起，做好矿产资源的勘查规划编制工作。从2001年起，省政府有关部门组织编制了《吉林省地质勘查规划》等多个专项规划，提升了全省矿产资源勘查规划水平。二是强化矿产资源勘查、开采管理工作。有关部门通过制定《地质勘查管理规定》等一系列文件，对勘查登记条件、程序等方面进行了明确的规范。对申请人资质进行严格审查，坚决查处各种违法行为。同时大力推进矿产资源规模化开采，整合资源，逐步使煤、铁、金和矿泉水等矿种形成规模和竞争优势。三是进一步加强矿业市场建设，确保矿产资源有偿使用。早在2001年我省就开展了采矿权市场建设试点工作，从2006年1月到2009年4月，共组织挂牌出让探矿权8批162个项目，采矿权有偿出让4615宗，共收取价款12亿多元，作为基础地质、战略地质资金投入，形成地质采矿业的良性循环，使国有资产效益最大化。

4．矿产资源储量管理进一步规范，管理全过程步入法治化轨道

按照《矿产资源法》和《吉林省矿产资源储量管理条例》的规定要求，省政府及其行政主管部门制定实施了一系列的制度措施，对矿产储量管理从机构和评估专家资格认证到储量评审备案(认定)、储量登记以及储量统计、储量动态监测等全过程进行规范。自2001年以来，省国土部门共下达矿产资源储量评审认定书和备案证明1081份，评审各类矿产资源储量报告769份。在储量登记方面，全省实行管理权限与采矿许可证发放权限相统一的制度，把矿产储量登记作为办理采矿权的主要条件。这一制度实行后，矿业权人一般都能够主动进行矿产储量登记，从而确保了储量登记的准确性。在储量统计方面，实行了县、市(州)、省三级审核、录入、汇总制度，最后由省国土厅上报国家。储量动态监测工作已在全省全面铺开，省国土厅下发了《吉林省矿山储量动态监督管理暂行办法》等文件，通过建立资源储量申报、资源储量会审、年度审核等制度，规范了矿山企业、地质测量机构、矿政管理部门的矿产资源动态监测工作，为矿山开采及矿政管理部门的监督提供了基础材料和管理依据。

5．加大优势资源保护开发力度，推动资源优势向产业优势转化

长白山与欧洲阿尔卑斯山和俄罗斯高加索山并称为世界三大优质矿泉水的产地。开发利用和保护好长白山矿泉水资源，使资源优势转化为产业优势，对于我省今后的经济社会发展具有特别重要的意义。为此，从2000年开始，省政府和有关部门先后投入资金近3000万元，对长白山地区矿泉水资源情况进行了专项调查和勘查评价，并在此基础上制定了《吉林省矿泉水资源勘查开发保护规划》，设立了全国第一个矿泉水保护区。据调查，长白山现有矿泉水水源地185处，总允许开采量每日近30万吨，占全省矿泉水总允许开采量的75%以上，占全国总允许开采量的13.5%，居全国首位，是国内外少有的高品质矿泉水富集区，具有资源储量丰富、类型多样、生态环境优越和潜在价值巨大的四大优势。目前，全省矿泉水开发企业60余家，矿泉水年产量已近百万吨，年创造价值十几亿元。

油页岩是我省又一优势矿产资源。近年来，省地勘局会同壳牌公司先后探明了扶余——长春岭、前郭——农安两处大型油页岩矿床，探明储量634亿吨。目前，省地勘局已与国内一家大型企业达成合作开发意向，有望建成一个集炼油、发电、利用灰渣生产轻型墙体材料为一体的一条龙产业大项目。此外，汪清罗子沟油页岩矿和桦甸油页岩矿现已开发利用。

6．加大矿山生态环境保护力度，加强矿产资源的综合开发利用

自2003年以来，全省争取国家资金1.5亿元，对35个重要矿山进行了生态恢复治理。通过建立矿山生态环境恢复治理备用金制度，提高了矿业权人矿山生态环境保护意识，到目前为止，矿业权人共存储矿山生态环境恢复治理备用金5亿多元，为矿山生态环境恢复治理提供了资金保障。实施矿产资源“多保护、慎开发、精营作”战略。如九台龙家堡煤矿和梅河煤矿，从采掘、分装分运和筛选洗煤上抓起，按市场需求分类，确保煤炭质量，增加了煤炭的附加值；实现井下生产与地面洗煤同步进行，生产用水循环利用，实现零排放；洗煤后的煤矸石用于制造新型墙体材料，煤层瓦斯用于发电，在矿山塌陷区植树。这些措施既有效利用了资源，又保护了矿山生态环境，还消除了安全生产隐患。

7．积极拓展勘查渠道，为经济长远发展提供资源保障

我省是煤、铁以及铬、锰、铜、铅、锌等有色金属匮乏省份，省内资源远远满足不了全省生产生活需求。为解决这一问题，省政府有关部门不断加大省内矿产资源勘查力度，先后发现了九台龙家堡煤田、敦化塔东铁矿、敦化大石河钼矿等一批新矿产地，为我省经济的长远和可持续发展提供了重要的资源保障。同时，省有关部门还积极拓展省外的矿产资源勘查开采渠道，实施“走出去”战略。今年初，吉煤集团与内蒙古霍林河煤田所在地政府签订了35亿吨煤炭资源开发框架协议，并提出了就地转化和煤制气输入我省等意向。预计项目完工后，年产煤将达1000万吨，年产值45亿元，年利润在9亿元以上。吉林地勘局在新疆开展地质找矿，承担了358中央基金项目，在吐拉金铜勘查区，木孜鲁克、黑山金铜勘查区和日吉普北等地发现了铅、锌、铜、金、钨以及云英岩等矿化带，显示了良好的找矿前景。

二、存在问题

我省在贯彻实施“一法三例”方面做了大量工作，矿产资源管理取得了明显成效，但仍存在一些问题。

(一)矿业权管理不够完善，探矿权设置过多

一些地方及部门以行政手段干预矿业权的问题时有发生，矿业权人的权益受到侵害；由于国家制定的最低勘查投入标准过低，导致探矿权设置过多，有些企业仅完成最低投入占地盘，制约了勘查进度，影响了矿产资源开发利用；有的探矿权人圈而不探，有些企业在矿产勘查、开发领域存在非法投机行为。

(二)矿产资源保护、开发和综合利用需进一步加强

一些地方还存在大矿小开、整矿零开，采富弃贫等现象。一些已开发项目也存在着采矿回采率低，产业链短，资源综合利用率不高，优势资源没有充分发挥作用等问题，严重浪费资源。

(三)开采保护规划与其他专项规划不协调

矿产资源的开采规划与城市建设规划相脱节，造成个别地方在城市可视景观带内采矿，严重破坏了城市景观；有的地方盗采矿产资源现象时有发生，有的矿产企业技术设备落后，存在掠夺式开采，既造成矿产资源的严重浪费，又破坏了生态环境。

(四)矿山生态环境问题仍然严峻，备用金存储管理需加强

我省历史遗留或责任主体灭失矿山较多，均存在程度不同的矿山地质环境问题，目前仍有70%～80%的矿山地质环境需要治理。矿山生态环境恢复治理备用金没有达到足额存储。由于我省矿山生态环境恢复治理备用金管理办法出台时间较早，因此有些条款与国家新出台的规定不一致。

三、建议

(一)进一步完善矿业权管理制度，规范管理行为，认真清理地勘单位资质

建立统一的矿业权市场交易平台，统一发布矿业权交易信息，有效调控矿业权一级市场，严格规范矿业权二级市场，同时进一步完善矿业权出让管理配套制度，提高勘查准入门槛，规范矿业权转让行为。切实保障矿业权人的合法权益。加强地勘单位资质管理。

(二)加大勘查资金投入，提高短缺矿产的保障程度

在政府部门加大投入的基础上，广泛筹集社会资金，用好省级地质勘查基金，重点用于基础地质勘查和战略找矿。鼓励省内外有实力的企业投资地质勘查。对地质工作程度相对薄弱地区(如大面积玄武岩盖层下)，加大地质勘查力度，尤其要加强对煤、铁等保有储量严重不足矿产资源的勘查，进一步鼓励省内企业走出去寻找新的矿产资源。

(三)加强矿产资源的保护开发，提高资源综合利用水平

加强矿山生态环境恢复治理备用金管理，保护矿山生态环境。强化优势矿产资源的保护，尤其加大投入，做好矿泉水保护区划定和建设工作。淘汰落后的采选工艺，做到贫富矿兼采，努力提高采矿回采率、选矿回收率，提高资源综合利用水平。

(四)加强人才培养，完善相关规划，促进矿产业的可持续发展

矿产资源较为丰富地区应加强产业发展规划与人才培养规划的有效衔接。职业院校应有预见性地设置与资源勘查、开发和保护利用相关的专业，以及时培养当地能够留得住、能管用的专业技术人才。增强规划的协调统一，建立规划实施的长效机制。

(五)加强矿产资源保护与管理的规章制度建设，做好地方性法规修改的基础工作

加强矿业权管理及矿产资源保护的规章制度建设，进一步清理完善矿业权和矿山生态环境恢复治理备用金管理的相关规定。

各地应以此次执法检查为契机，积极查找矿产资源法保护、开发、利用及依法行政中存在的实际问题、遇到的实际困难，有针对性地进行分析研究，形成有价值的意见建议，为下一步国家及我省修订矿产资源法及有关条例提供参考、做好准备。