关于全省粮食流通体制改革情况的调查报告

省人大常委会： 

　　按照省人大常委会2010年度工作安排，5月初，省人大常委会主任会议组织常委会组成人员及部分省人大代表组成视察组，在听取省粮食局关于全省粮食流通体制改革情况的汇报后，由省人大常委会副主任杨绍明带队，对长春市、四平市、通化市、松原市及其所属的九台市、公主岭市、集安市和前郭县的粮食流通体制改革情况进行了视察。视察组在听取各地工作汇报的基础上，召开了有县级有关部门和国有粮食购销企业负责人参加的座谈会，并到九台市的纪家粮库和鸡鸣山粮库、公主岭市的吉粮集团金玉公司(刘房子)和东良集团范家屯粮库、集安的集安粮库、通化市二密粮食国储库、前郭县前郭粮库和新立粮库进行了实地调研，全面了解粮食流通体制改革情况，认真听取了地方政府、相关部门及国有粮食购销企业对省政府粮食流通体制改革工作的意见和建议。现将有关情况报告如下： 

　　一、粮食流通体制改革的基本情况 

　　自1978年以来，粮食流通体制改革大致分七个阶段：第一阶段(1979—1984年)：探索改革粮食收购制度，粮食流通由计划调节向计划、市场调节相结合转变；第二阶段(1985—1991年)：取消粮食统购派购，合同定购和市场收购并存；第三阶段(1992—1993年)：取消粮食市场双轨制，粮价开始由市场供求关系决定；第四阶段：(1994—1997年)：回归粮食市场双轨制，实行“米袋子”省长负责制，提高粮食定购价格；第五阶段：(1998—2000年)实施“三项政策，一项改革”阶段，即坚决贯彻保护价放开收购农民余粮，国有粮食收储企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行的政策，加快国有粮食企业自身企业改革；第六阶段(2000—2004年)：“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”阶段；第七阶段(2004年以来)：“放开收购市场，直接补贴粮农，转换企业机制，维护市场秩序，加强宏观调控”阶段。经过改革，特别是近几年的攻坚克难，我省粮改工作取得了阶段性成果，成功解决了粮食企业“三老”问题，粮食流通资源得到了优化配置，储备体系得到了充实完善，宏观调控能力明显增强，企业债务得到了化解，企业职工也被妥善安置。在不断深化粮改工作过程中，省政府重点抓了以下几项工作： 

　　(一)坚持解放思想，在产权制度改革上攻坚克难。此次粮改，恰逢国际金融危机在全球蔓延，增加了改革的难度。省政府坚持解放思想，坚定改革信心，在产权制度改革特别是资产处置上，采取了一系列切实有效的创新举措。对于企业出售形式，购买方一次性付款资金不足的，采取了首付资金、分期付款、足额后办理产权的办法；对于无力偿还职工、社会债务的企业，通过利用1—2个粮库改变用途出售，所得资金专门用于解决职工问题的办法予以解决。对于企业兼并重组的，采取了面向社会搞股份制合作、合伙经营、职工参股等形式。采取企业上划的，根据自身资产状况，净资产多的，搞有偿转让，资产和负债基本持平的，整体打捆划转；对于资不抵债的企业，一律采取了破产方式，破产后企业的资产，再通过上划、兼并、重组、出售或者以租代转进行盘活，实现债务清零，资产优化。通过采取多种产权处置方式，有效地破解了改革推进中遇到的各类矛盾。 

　　(二)强化政府主导，调动各方面积极性，保证改革扎实推进。省政府把粮改工作作为县域突破考核的重要内容和县级班子年度政绩考核目标。主要领导密切关注改革进度，多次召开专题会议研究部署，粮改领导小组各成员单位主动介入，密切配合。中省直企业抓住机遇，积极参与。省粮食局加强对各地改制工作的督导，实行周调度、月检查，紧紧围绕双阳、伊通等难点市县，采取包保责任制，定点帮扶。各市(州)、县(市)政府切实履行领导职责，成立专门机构，落实工作责任，坚持高位统筹运作。各级粮食部门积极为政府当好参谋，搞好组织协调，确保改革顺利推进。农发行根据国有粮食购销企业的实际情况，积极向总行争取核呆指标，做好破产企业呆帐核销工作；各级法院认真贯彻省高法《关于在国有粮食购销企业产权制度改革中涉司法问题的处理意见》，简化程序，优先办理，为粮改攻坚提供有力的司法保障和优质的法律服务；财政部门积极筹措改制所需资金，研究彻底化解历史债务措施；人力资源和劳动保障部门妥善处理职工权益保障等有关问题；社保部门对政府依法承债的国有粮食购销企业职工，及时办理养老保险关系接续手续；国土、工商、税务等部门全力支持改革，对改革发生的各种税费，按相关规定给予减免；监察、审计等部门全程参与粮改攻坚，充分发挥执纪执法作用。在省政府的统一指挥和领导下，各部门通力协作，破解了改革中遇到的许多难题。 

　　(三)着眼粮食安全，努力提升粮食储备和宏观调控能力。经过几年来的改革，储备体系不仅储备规模增加、品种也不断扩大。中央储备体系增加收储能力206亿斤，完好仓容62亿斤；省级储备体系增加收储能力31亿斤，完好仓容12亿斤，全部实现直储。品种由单一的玉米，发展到玉米、水稻、小麦、大豆和食用油。由于储备能力的提升，为省政府加强粮食市场宏观调控提供了可靠保证，平抑市场能力和应急保障能力不断增强。2008年春节前，受南方冰雪灾害影响，食用油市场供应发生短缺现象，价格一路上扬，为保证居民食用油供应，以略低于市场价格及时投放3000吨省级储备油，使市场油价迅速平稳。2008年，四川、甘肃发生强烈地震，接到中央指令后，通过铁路、公路、航空三种运输形式，在全国第一个发出救灾大米202吨，充分发挥了应急作用。为确保粮食安全，还制定完善了全省粮油盐应急预案，整合全省粮食应急保障资源，建立起全省粮油市场供求及价格信息反馈机制，提高粮油价格运行监测分析水平，建立起反应快速、运转高效的应急网络体系。 

　　(四)坚持以人为本，做好企业职工安置工作，为改革创造稳定环境。省政府在企业改制之初，就把粮食系统职工的安置工作，当作头等大事来抓，要求改制企业无论采取何种重组形式，在吸纳劳动力过程中，都应优先从原国有企业解除劳动关系的职工中聘用。2007年末，地方国有粮食购销企业在职职工1.74万人，改制后，全部解除了劳动关系，获得经济补偿，其中1.1万人重新获得聘用，走上了新的工作岗位，重新上岗职工月平均工资达到1200元，比改革前平均600元翻一番，省粮食局还积极在下岗职工中开展劳务输出，帮助职工寻找新的就业途径，400名职工赴日劳务输出。公主岭先期筹措2000万元，支付了职工补助金等相关费用，欠缴社会保险金由政府承债，使职工全部接续了保险关系。九台市将军转干部、六级以下伤残人员、老职工遗属等特殊群体，妥善作了安置。到目前，企业职工没有因下岗分流发生群体访、进京访和越级访事件，保持了社会基本稳定。 

　　(五)培育市场体系，积极打造粮食市场新格局。2007年，省政府组织编制了《吉林省粮食市场体系建设五年规划》。按照规划的安排，2008年初长春国家粮食交易中心获得国家批准成立。2009年，长春国家粮食交易中心举办了137次粮食竞价交易会，竞价销售中央储备粮和省级储备粮油699万吨，成交金额122亿元。中心城市批发市场建设取得了明显进展。以长春市、松原市、四平市粮油批发市场等为代表的大中城市成品粮批发市场建设较快，基本承担了70%的城市口粮供应任务。目前，省粮食局正依托长春国家粮食交易中心，建设长春东北亚现代粮食物流中心暨东北亚现代粮食物流市场体系，以扩大粮食交易规模，构建以玉米为主要品种，立足吉林服务全国，乃至东北亚国际区域性的，与长吉图一体化和我省增产百亿斤粮食相配套的物流保障工程，积极为农业增产、农民增收，实现粮食高效流通服务。 

　　二、存在的问题 

　　在省委省政府的正确领导下，我省粮改工作取得了许多突破性的进展，化解了许多可能出现的不稳定因素，为进一步健全体制机制，繁荣粮食市场奠定了基础。但同时，也应清醒的看到，粮改过程中遇到的许多重大难点和矛盾，尚需进一步化解，中央、地方以及企业和职工之间的利益关系有待进一步理顺，攻坚克难仍然任重道远。需要进一步解决的问题主要有以下几个方面： 

　　(一)国有粮食购销企业产权制度改革后续工作难度仍然很大。主要是还有近30%的改制企业的资产短时间内没有售出，由各级政府国有资产管理部门暂时收储。上划企业的管理权和经营权虽然已经交给了中省直企业，但大多数没有办理资产转移和法人变更手续。据有关情况显示，办理资产所有权变更手续将发生大量税费，包括土地出让金、契税、印花税、不动产营业税、土地增值税等，数额教大，企业承担难度大。中直公司收购的一些粮库没有达到相应标准，难以得到国家有关部门批准，无法办理资产转移和法人变更手续，影响产权制度改革的落实。 

　　(二)粮食仓储设施标准亟待提升。我省现有粮食流通和仓储能力均为“十五”以前形成的，有些设施建于上世纪80—90年代，已不适应当前粮食收储和流通的需要。据有关部门统计，全省收储能力缺口50亿斤左右，仓房存储能力缺口较大，有45亿斤仓容破损严重，其中3亿斤仓容待报废，近400亿斤粮食需要露天存储半年以上。烘干能力不足，正常年景烘干缺口在55亿斤左右。由于农户储粮装具简陋、方式原始、技术落后，储粮损失损耗严重。据典型调查，每年农户储量损失在10%左右，其中玉米损失11.77%，水稻5.73%。 

　　(三)粮食行政主管部门职能转变不到位。由过去直接管理国有粮食购销企业转向对全社会多元化市场主体的经营活动实行监管，把工作重心逐步放到加强粮食市场监管、安全生产检查、维护市场秩序等工作上来，这是新形势下粮食行政主管部门面临的新任务。但是，从目前情况来看，粮食行政主管部门在思想认识上转变的还不够快，职能调整还不到位，现有人员适应当前粮食行政执法工作的素质和能力还有待提高。 

　　(四)粮食流通市场体系建设滞后。从全省粮食物流现状看，远没有形成统一配套、完整、高效的现代粮食物流市场体系。特别是受运输条件制约，粮食外运问题比较突出，不利于粮食有序流通，影响了粮食经济效益。同时，我省省级储备粮全部为原粮，缺少加工成品粮的能力，供应城市的小包装成品粮能力不足，应急销售和发放网络不健全，一旦出现突发事件，难以有效应对。 

　　三、几点建议 

　　(一)善始善终地抓好国有粮食购销企业产权制度改革后续工作。一应对政府收储的企业继续采取兼并、重组、出售等形式，盘活存量资产。在鼓励中直国有粮食企业加快兼并步伐的同时，也应注意提高省直粮食企业的储备能力，发挥好国家和地方各自的优势；支持农业产业化龙头企业参与改革，加大重组力度；大力扶持民营企业和农村经纪人进行收购或入股，培育非国有粮食市场主体。要积极探索新的合作方式，鼓励改制企业与农村各类经济合作组织联合，组成新的经济体。二应加快办理产权变更手续。对于还没有办理产权转移和法人变更手续的企业，由并购双方抓紧协商，妥善处理变更手续涉及到的各项税费，实现法人变更、产权转移；省政府应研究制定优惠政策，加快资产所有权转移进度。三要转变改制企业的经营机制。对完成改制的企业，要进一步加强指导和服务，加快建立现代企业制度和法人治理结构，提高经营水平，增强市场竞争能力，防止出现新的亏损挂账。 

　　(二)加大粮食流通基础设施投入。一是要从全省的大局出发，制定统一的规划，在充分利用原有粮食收储设施的基础上，科学合理布局粮食购销企业，保证农民卖粮需要，保护农民的利益和种粮积极性。二是要加强对粮食仓储基础设施建设的投入力度。建设标准化粮仓，逐步改善仓储条件；更新改造和新建烘干设施，提高烘干能力。三是积极推广科学的农户家庭储粮技术，实施“农户科学储粮工程”，要逐步提高国家和省补贴标准，保障粮食安全，保护农民利益。 

　　(三)围绕强化粮食监管，加快部门职能转变。加强粮食流通监督检查对维护粮食流通秩序、维护粮食生产者、经营者和消费者的合法权益、保障食品安全、预防粮食安全事故等都具有重要意义。因此，省政府要认真抓好粮食流通监管工作。粮食行政管理部门要积极转变职能，通过内部机构调整，要抓紧建设一支依法行政的监管队伍，切实履行好法律赋予的职责。特别是要加强对原粮购销环节的监管力度，认真贯彻国家有关规定，严厉查处不按照国家政策挂牌收购、不执行国家标准和收购价格、压级压价、变相克扣粮农等行为，保护农民利益。 

　　(四)积极创造条件，加快粮食流通市场体系建设。省政府要组织有关部门在充分调查研究的基础上，对我省粮食购销形势进行认真研究，制定粮食流通市场体系建设的总体规划，并根据规划确定建设重点。当前，重点是抓好批发市场基础设施建设。制定粮食批发市场建设的扶持政策，在批发市场建设用地划拨、以租代征，税费等方面采取一些优惠办法，鼓励社会多元主体投资，推进市场建设。在省级粮食(油)储备份额中划出一定份额专门储存小包装的成品粮(油)，加强应急销售和发放网络建设，确保在需要时能够第一时间满足市场供应。 

　　(五)积极争取国家对粮食主产区的政策倾斜。在粮食流通体制改革中，省政府要加大争取国家政策倾斜的工作，解决好粮食流通体制中一些利益关系不协调的问题。一是我省粮食购销企业共有政策性财务挂账412亿元，适时争取国予以核销；二是争取国家提高我省国储粮食指标；三是建议国家进一步完善粮食利益补偿机制，如比照小麦、水稻的最低收购价政策，制定出台玉米最低收购价政策，逐步取消粮食风险基金的地方配套政策，尽快调整好产区和销区的利益关系等。