关于全省节约集约用地情况的报告
——2013年9月26日在吉林省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议上 省国土资源厅厅长　周　力

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

　　根据会议安排，我受省政府委托，向省人大常委会报告全省节约集约用地情况。 

　　一、基本情况。近年来，随着经济社会持续较快发展，我省各项建设对土地资源的需求持续上升，土地供需矛盾日益突出。在加快发展的进程中，既要牢牢坚守耕地红线，又要保障日益增长的用地需求，国土工作根本出路在于节约集约用地。因此，省政府高度重视节约集约用地工作。在省委的正确领导下，在省人大的监督支持下，各级政府通过严格落实节约优先战略，坚持开源、节流和挖潜并举，大力推进资源节约集约利用，不断提高土地利用效率，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长。五年来，全省工业项目的平均建筑密度从不足40%提高到50%，提高了10多个百分点；全省项目用地平均投资强度从500万元/公顷增加到2870万元/公顷，增长了4.7倍；全省单位新增建设用地固定资产投资增加量从1000万元/公顷增加到1600万元/公顷，增幅达60%。近两年，我省辽源市被评为全国国土资源节约集约模范市，前郭县、双阳区、德惠市、榆树市、九台市、集安市、蛟河市、双辽市等8个县(市、区)被评为全国国土资源节约集约模范县(市)。 

　　(一)加强组织领导，健全节约集约用地的保障机制。省领导对节约集约用地工作高度重视，多次主持专题会、协调会和政府常务会研究全省节约集约用地工作，省委、省人大、省政府等领导同志就节约集约用地工作曾多次作出重要指示，为全省节约集约用地工作指明了方向。目前，节约集约用地工作已成为各级政府的常态化任务。 

　　加强节约集约用地制度建设。省政府认真贯彻落实中央提出的最严格的节约集约用地制度和《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)，切实加强节约集约用地制度建设，不断完善节约集约用地工作机制和政策措施。2008年以来，省政府围绕节约集约用地，先后下发了《关于促进节约集约用地的实施意见》(吉政发〔2008〕12号)和《关于节约集约用地的若干意见》(吉政发〔2012〕31号)，从优化土地利用结构与布局、探索节约集约用地新模式、提高土地承载能力和利用效率、发挥市场机制对节约集约用地的促进作用、强化节约集约用地标准控制和结果考核等方面，加强用地管理。 

　　开展节约集约用地定量考察。按照“十二五”单位国内生产总值建设用地下降33%的目标，细化分解任务，逐级落实到市、县，并建立了年度实施评估及报告制度。把单位GDP耗地量、单位固定资产投资耗地量等指标，做为衡量地区节约集约用地的宏观考察指标。与此同时，全面完成我省10个国家级开发区和30多个省级开发区节约集约用地潜力评价工作，并将评价结果作为开发区评优、扩区和升级的重要依据；完善土地批后供应的约束机制，对前两个年度批后供地率未达到70%的地区，相应核减下一年度新增建设用地计划指标。 

　　建立节约集约用地激励机制。对于节约集约用地成效显著的地方，在分配新增建设用地指标时给予倾斜；对于单位地区生产总值建设用地下降率排名前三位的市州，给予新增建设用地指标奖励。同时，鼓励各地不断提高土地利用效率，对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。使用地下空间的，工矿仓储项目地下部分不增收土地出让价款；商服、住宅项目地下部分土地出让价款实行减征。 

　　强化节约集约用地监督管理。省政府制定下发《关于进一步加强国土资源执法监察工作的意见》(吉政办发〔2012〕1号)，强化了市县政府和相关部门的用地监管共同责任机制。建立了以《国土资源巡查工作规范》、《国土资源领域违法违规案件公开通报和挂牌督办办法》、《关于进一步加强对违反国土资源管理法律法规行为发现、制止和报告制度的通知》等12项制度为核心的执法监察制度体系。强化“天上看、地上查、网上管”等执法监察措施，建强执法监察队伍，严格执法、规范执法，有效地遏制了土地违法行为。国家开展土地矿产卫片执法检查以来，我省违法用地已经实现三年连续下降，执法成效位居全国前列。 

　　(二)坚持规划引导，控制建设用地总量规模。通过规划管控和计划调节，严格落实土地用途管制制度，调控各区域、各行业的建设用地总量。 

　　发挥土地利用总体规划的管控作用。全面完成新一轮土地利用总体规划修编，并经省领导多次协调，国家下达我省新增建设用地指标14.5万公顷，是上一轮规划的3倍多，也是增幅最大的省份之一。在总体规划中，我们通过总量指标、增量指标和效率指标，强化规划的整体管控作用，统筹安排各业各类用地，为我省科学发展提供了长远的用地空间。在规划实施过程中，我们实行建设用地布局和结构控制，以土地利用总体规划统筹各区域、各业发展用地，强化产业发展、城乡建设、生态环境建设等相关规划与土地利用总体规划的衔接，实行建设用地功能区控制和空间管制，既保留一定城镇发展的弹性空间，又避免城镇建设无限制外延扩张。建立了土地利用总体规划调整和定期评估修改机制，严格规范规划调整修改程序，确保规划的有效实施。 

　　强化土地利用年度计划的调节作用。国家下达我省的年度用地计划是根据规划年均新增建设用地量确定的，每年不超过1万公顷。为确保我省发展用地需求，经积极争取，近两年，我省每年可用省级用地计划在1.2万公顷左右。我们通过不断加强和改进土地利用年度计划管理，使有限的用地指标尽可能多地安排项目，最大限度地发挥效益。主要体现在四个方面：一是结合各地供地率和节约集约用地、计划执行等情况，分解下达年度用地计划，严格控制新增建设用地总量和新增建设用地占用耕地的数量，降低经济发展对土地资源的过度消耗；二是实行差别化的计划区域调节政策，依据全省发展战略，保障重点区域的用地需求；三是实行有保有控的产业用地政策，用地计划指标向重要民生工程、基础设施和投资亿元以上重点项目倾斜。建立“点供”用地计划制度，对重大建设项目由省级配套安排计划指标。同时严禁计划指标用于高耗能、高污染、产能过剩行业等项目建设。 

　　(三)完善市场秩序，优化土地利用结构。把强化土地供应约束作为促进经济发展方式转变的重要途径，以转变土地利用方式、优化土地供应结构为重点，合理安排好建设用地增量。认真落实产业政策和供地政策。按照严把供地“闸门”、促进土地节约集约利用的总体要求，强化实施监管，提高项目建设用地的科学性和可操作性。严格执行《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》，对产业政策明令淘汰的项目实行禁止供地，对限制类的项目实行有条件的供地，坚决遏制“两高一资”、产能过剩和重复建设项目用地，从源头上防止土地资源的浪费和粗放利用。进一步加强地价管理，完善全省地价体系，开展了全省新一轮城镇基准地价更新和平衡工作，重新调整了工业、住宅、商业用地基准地价、最低价标准及各等别、级别用地年租金和出让金标准，有效地遏制了城镇之间无序的竞争，防止国有资产流失。严格遵守项目用地控制标准。对于各类工业项目的建筑密度，要求一般不得低于40%。重点加强开发区用地管理，明确规定国家级开发区项目投资强度不低于4000万元/公顷，其他开发区、工业集中区和产业集聚区不低于2000万元/公顷。鼓励建设标准化厂房，让有限的增量指标保障更多的项目建设需求。据不完全统计，全省已建成多层标准化厂房达700余万平方米，节约土地1000公顷以上。辽源市东北袜业纺织工业园通过建设多层标准化厂房，节约了土地资源，提高了集约化程度。园区内十栋标准化厂房为单体12层建筑，个别厂房的容积率达到了5.88，极大地提高了土地利用效率。同时，我们注重加强房地产用地宗地规模、容积率控制，并将相关控制要求纳入出让方案和出让公告，写入出让合同或划拨决定书。通过严格项目准入管理，全省经济增长对土地依赖程度有所降低，土地利用效率有了较大幅度的提升，全省单位地区生产总值建设用地从2008年的212.9公顷/亿元，下降到2012年的94.34公顷/亿元，下降了55.7%。 

　　不断扩大土地有偿使用范围。完善土地收购储备制度和土地市场竞争机制，严格执行《划拨用地目录》、《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》和《协议出让国有土地使用权规范》，充分发挥市场配置资源的基础性作用，促进土地市场健康有序发展。2008—2012年，全省累计出让土地面积2.8万公顷。2012年全省土地有偿使用率达60%，比2008年的52%提高了8个百分点。其中，以招拍挂方式出让的土地面积占年度出让土地总面积的比重，由2008年的78%上升到2012年的92%，招拍挂出让价款占合同成交价款的97%。 

　　(四)继续深入挖潜，提高存量土地利用效率。近年来，为解决土地利用粗放浪费的突出问题，我们采取了一系列措施，加大存量建设用地的开发利用。 

　　多种途径盘活存量建设用地。我们组织各地根据不同地块的实际情况和闲置低效利用的具体原因，采用退劣进优、整合资源、调整置换、嫁接引资、改变用途等措施，有效盘活了存量建设用地。同时，鼓励各地通过收回、收购等方式建立工业用地退出机制，引导企业依法盘活闲置厂房用地，切实提高存量建设用地利用效率。2008—2012年，全省共盘活存量建设用地近3万公顷，占同期土地供应总量的63%。长春市通过实施棚户区改造项目，对棚户区土地进行资源整合，挖潜存量，为城市发展创造空间。从2006年开始，市储备中心共投入资金89.4亿元，拆迁改造棚户区65块，整理棚户区土地2077公顷，极大地缓解了城市发展用地空间不足的问题。 

　　大力推进闲置土地的处置利用。认真落实《闲置土地处置办法》，每年都组织开展清理处置活动。2008—2012年，全省各地共清理和处置闲置土地337宗，总面积1656公顷。通化市对长期闲置、低效使用的200公顷建设用地进行了重新规划，吸引多家企业入驻，2012年入驻企业年产值累计达到3.53亿元，实现利税5000多万元，安排就业900多人。同时，加强各级国土资源管理部门与产业管理、规划建设等部门的协作，共同预防闲置土地产生。 

　　努力促进批而未供土地的有效利用。把加快批而未供土地消化利用作为推进节约集约用地的重要任务，坚持因地制宜和分类处置的原则，结合实际情况对批而未供土地进行分类处置；坚持突出重点和整体推进相结合，加强部门协作，共同促进批而未供土地及时供应。通过“落实项目供应一批，完善手续补办一批，查清情况核销一批”等方式，2011—2012年，我们对各地批而未供的土地进行了集中清理，重新盘活利用近3000公顷，有效解决了这两年用地指标紧张的问题。此外，鼓励企业开发利用地下空间，减轻建设占用耕地的压力。吉林市规定，对于同一位置同样用途的土地，单位面积地价地下一层为地面价格的20%、地下二层为地面价格的10%、地下三层以下为地面价格的5%。2012年以来，吉林市城区供应地下空间用地46宗、面积66.43公顷，提高了城市土地的承载能力。同时，我们积极推进低丘缓坡等未利用地的开发利用，得到了国土资源部的充分肯定。 

　　(五)积极探索创新，拓宽建设用地保障渠道。面对土地供需矛盾日益突出的新形势，我们运用部省合作推进长吉图规划实施的合作平台，通过优化城乡建设用地结构和布局，扩大建设用地流量，有效增加建设用地供给。 

　　扎实稳妥推进城乡建设用地增减挂钩试点。城乡建设用地增减挂钩，是将农村建设用地(主要是宅基地)进行复垦，把置换出来的指标用于城镇建设，并把城镇建设用地出让获得的增值收益反哺农村。这项政策为城乡之间土地、人口、资金的流动搭建了平台。经积极争取，我省2008年被国家列为第二批试点省份。2009年以来，国家共下达挂钩周转指标1743公顷，截至目前，各地完成整体报批项目9个，使用周转指标746公顷，安置农民6027户，试点项目主要分布在长吉两市，占使用周转指标的94%。完成入库报批项目16个，预计使用周转指标1009公顷。同时，各地谋划项目14个，预计使用周转指标2000公顷。在实施过程中各地进行了有益探索，形成了符合我省实际的三种增减挂钩运作模式：第一种是依托龙头企业开展规模经营，实现农民就地集中居住的“大荒地村模式”；第二种是依托城镇产业集聚，实现农村人口向城镇转移的“奢岭模式”；第三种是突破整村限制，将若干村屯捆绑在一起“渐进式”推进增减挂钩的“德惠模式”。从挂钩试点项目的实施效果看，这项政策拓宽了建设用地保障渠道，优化用地布局和结构，持续实现节约集约用地。目前我省剩余周转指标1000公顷，加上国家预计下达指标，2013年可用周转指标规模在1300公顷左右。我们将继续积极稳妥推进这项工作，充分发挥城乡建设用地增减挂钩在统筹推进我省工业化、城镇化和农业现代化中的重要作用。 

　　启动工矿废弃地复垦调整利用前期工作。工矿废弃地复垦调整利用，是将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦，优先复垦成为耕地。通过复垦整治，在治理改善矿山环境基础上，与新增建设用地相挂钩，将节约出来的建设用地指标纳入到城镇建设中来，合理调整用地布局。结合我省工矿废弃地规模相对加大，分布相对集中的特点，我们积极启动了工矿废弃地复垦利用试点前期工作，依据土地调查最新成果，查明了工矿废弃地规模和复垦潜力，组织编制了吉林省工矿废弃地复垦利用专项规划和工作方案，并向国土资源部申请试点省份。经调查，全省工矿废弃地数量为1.2万公顷，可复垦规模为1万公顷，主要分布在长春市、通化市、延边州和吉林市等地。对于这项工作，我厅向国土资源部进行了多次汇报，国土资源都表示支持我省开展工矿废弃地复垦利用工作，同意在延边州范围内先期开展。适当时机将我省列入试点省份。同时，允许我省在试点批准前，结合城乡建设用地增减挂钩项目开展工矿废弃地复垦调整利用，目前我们已经批准试点项目整体审批2个、试点项目入库1个，实施后可置换用地指标240公顷。 

　　二、存在问题。尽管从纵向看，近年来我省节约集约形势逐步向好，土地利用水平得到大幅提高，但与发达省份相比还有一定差距，在节约集约用地方面，我们仍然存在一些亟需解决的问题。 

　　(一)土地节约集约利用水平总体不高。具体表现在两个方面，一方面是总量扩张太快，不节约。2008年以来，我省发展对建设用地需求不断增加，都在1万公顷以上，2011年建设用地总量超过2万公顷，其中新增建设用地超过1.8万公顷，是历史最高水平。从人均建设用地看，2008—2012年，人均城镇建设用地从127平方米增长到140平方米，农村人均建设用地从428平方米增长到448平方米，城镇和农村人均建设用地出现了双双走高的局面。另一方面是建设用地投入产出水平不高，不集约。2012年，我省万公顷建设用地对应的固定资产投资是120亿元，低于全国130亿元的平均水平。目前，全省共有建设用地106万公顷，对应GDP总量1.19万亿元，相当于每万公顷建设用地对应GDP总量110亿元，这一数据小于全国140亿元的平均水平。 

　　(二)土地粗放利用、闲置浪费的现象仍然存在。近年来，尽管全省建设用地集约利用程度有了较大的提高，但一些地方粗放利用、闲置浪费的问题没有得到根本解决。从清查情况看，一些地方批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽等土地闲置浪费现象在不同程度上存在。2008—2012年，全省批准新增建设用地6.2万公顷，依法供地4.76万公顷，因征地拆迁难、政府基础设施建设未供先用等原因，还有1万公顷以上土地尚未履行供地手续，国土部门的压力较大。存量土地盘活、低效利用土地挖潜、产业用地“退二进三”等工作还需要进一步加强。 

　　(三)增减挂钩实施进展不够理想。目前，各地都在以增减挂钩为平台，加快土地在城乡之间流转，促进城乡统筹发展。但是，这项工作在实施进展上还不够理想。特别是先期开展试点的地方，在补偿安置等方面遇到的困难和矛盾比较多，不能按照实施规划及时将农村居民点等拆旧区复垦为耕地，按期归还挂钩周转指标。截至目前，我省已批准实施的试点项目中，还没有完成拆旧区土地复垦验收归还周转指标的。 

　　三、下步打算。坚持节约集约用地既是当前一项十分紧迫的任务，也是一项长期而艰巨的任务。下一阶段，将以这次省人大常委会审议为契机，认真吸收省人大常委会的审议意见，从合理控制“总量”、优化配置“增量”、挖掘盘活“存量”、加大周转“流量”、切实提高“质量”入手，加快改革创新，建立健全长效机制，加大工作力度，不断提升全省节约集约用地水平，切实推动土地资源节约集约、永续利用和经济社会全面协调可持续发展。 

　　(一)积极构建国土资源管理共同责任机制。以政府为主导，强化多部门协同配合，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度。加强对市县级政府的用地考核，将单位新增建设用地对应GDP增加量、固定资产投资增加量、地方级财政收入增加量等指标作为重点考核指标。将年度固定资产平均投资强度、单位建设用地利润率做为省政府考核市(州)县(市、区)政府绩效的指标。建议各级政府广泛宣传节约集约用地的重要意义、政策举措和先进典型，大力倡导珍惜每一寸土地资源的理念，努力在全省形成节约集约用地的正确导向和良好社会氛围，动员全社会齐心协力推进节约集约用地。 

　　(二)不断提升规划统筹管控能力。切实发挥土地利用总体规划的引领作用，加强土地利用总体规划与城镇发展规划的衔接，落实土地利用总体规划的定期评估机制，按照合理布局、节约用地、集约发展、循序渐进的原则，合理控制新增建设用地规模，促进建设用地增加与人口增长、产业发展相匹配。发挥土地利用年度计划的调节作用，结合各地节约集约用地情况，落实土地利用年度计划奖励机制。 

　　(三)严格执行土地使用标准。认真落实《关于节约集约用地的若干意见》相关规定，加快转变外延扩张的发展模式，逐步提高建设用地门槛，严格项目用地投资强度、建筑密度、容积率等主要用地指标标准，鼓励建设标准化厂房。积极开展工业用地弹性出让试点工作，并逐步扩大试点范围。充分发挥地价调控作用，促进土地资源的合理流动，推进土地节约集约利用。 

　　(四)充分释放存量建设用地潜力。加快对批而未用土地的消化利用，减少土地闲置浪费。对于部分企业“借项目占地、占多用少、占而不建、建而不用”以及低效利用土地导致土地闲置的，严格按照《闲置土地处置办法》，加大处置力度，推进存量土地开发，提高土地利用效率，促进土地资源节约集约利用。 

　　(五)稳步推进城乡建设用地增减挂钩试点。用好用足城乡增减挂钩政策，进一步优化城乡建设用地空间布局。认真总结经验教训，推广和扩大成型的模式，继续探索新的模式。督促试点项目区所在市县政府，按照批准的试点实施规划要求，加快推进拆旧区复垦实施进度，及时归还挂钩周转指标，确保我省城乡建设用地增减挂钩工作顺利开展，挂钩周转指标得到有效保障。 

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员，土地是发展之基、民生之本、财富之源。珍惜土地资源，节约集约用地，既是科学发展的内在要求，也是我省保障经济社会可持续发展的必由之路。我们将在省委的正确领导下，在省人大的监督支持下，深入推进节约集约用地工作，促进发展方式转变，千方百计提高土地利用效率，使有限的土地承载更大的经济规模、产出更大的综合效益。 

　　以上报告，请予审议。