省人大常委会执法检查组关于检查《吉林省林地保护条例》贯彻实施情况的报告
2013年9月26日在吉林省第十二届人民代表大会常务委员会第四次会议上 省人大常委会副主任　王守臣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员： 

　　根据省人大常委会2013年工作安排，8月20日至28日，我带领省人大常委会执法检查组对全省贯彻实施《吉林省林地保护条例》(以下简称《条例》)的情况进行了检查。检查组听取了省林业厅的汇报，又到白城市、延边朝鲜族自治州、吉林市及其所属的洮南市、安图县、桦甸市开展实地检查，听取了地方政府的工作汇报，并召开了有当地政府所属部门、乡镇村组干部、农民代表参加的座谈会，广泛征求有关单位和农民群众的意见和建议。为了更好地了解《条例》的贯彻实施情况，省人大农业与农村委员会还组成调研组，在检查前赴东丰县开展了调研。省内其他市的人大常委会对本地区贯彻实施《条例》的情况也进行了自查，并提供了书面报告。现将本次检查情况报告如下： 

　　一、全省贯彻实施《条例》的基本情况 

　　《条例》是由省十一届人大常委会第三十一次会议于2012年3月23日审议通过的，自2012年5月1日起施行。《条例》的颁布实施，标志着我省林地保护管理工作迈入了依法推进的新阶段，对落实依法治林方略，加快全省林业法制化进程，促进现代林业发展和生态文明建设具有重要作用。省政府高度重视《条例》的贯彻实施工作，确定了以林地为核心的森林资源管理工作思路，构建了以实施林地保护利用规划为基础，综合运用行政、法律、经济等措施为主要内容的林地保护管理新体系和新格局，为森林资源可持续经营和林业可持续发展奠定了坚实基础。 

　　(一)深入开展《条例》的学习宣传活动。 

　　《条例》颁布后，省林业厅印发了《关于认真学习宣传贯彻〈吉林省林地保护条例〉的通知》，制定了学习宣传贯彻《条例》工作方案，发放《条例》单行本和宣传挂图近4万份，还在省政府新闻中心召开了《条例》颁布实施新闻发布会，通过省内各大新闻媒体进行广泛宣传。各市州也积极开展《条例》的学习宣传活动，据不完全统计，各地共组织各级各类培训班百余次，培训人员万余人，出动宣传车200余辆(次)，发放宣传单(手册)500余万份(册)。通过广泛深入的学习宣传，使各级政府、有关部门和广大干部群众对《条例》有了更加深入的了解和把握，明确了在林地保护中的责任和义务，为贯彻执行《条例》奠定了思想和社会基础。 

　　(二)依法推进林地保护工作。 

　　按照《条例》要求，全省各级政府把编制林地保护利用规划作为加强林地管理的一项重要基础性工作来抓，目前已经全面完成了省、县级规划的编制工作，为实施林地用途管制，加强林地保护管理提供了科学依据。在此基础上，省政府深入开展林地清理整治工作。省林业厅筹集1.8亿元重点生态工程资金，主要用于退耕还林工作。同时给柳河、东丰、靖宇三个退耕还林效果好的县各奖励资金100万元，调动了各地退耕还林的积极性。吉林市、白山市人大常委会分别对林地清理整治工作开展了专题视察和执法检查；延边朝鲜族自治州把林地清理整治工作纳入议事日程，先后4次召开部署会、调度会、专项行动汇报会，认真研究部署落实相关工作；柳河、东丰、靖宇、抚松等县召开了林地清理整治大会，部署和落实林地清理整治任务；东丰县制定了《关于进一步加强林地保护管理工作若干问题的意见》和《加强林地保护打击非法侵占林地专项行动实施方案》，确保林地清理整治工作依法有序进行。通过各级政府和有关部门的努力工作，全省已经清理收回林地12.3万公顷，完成还林9.7万公顷，其余2.6万公顷全部停耕。我省林地清理整治工作力度大、效果好，受到国家林业局肯定，在全国会议上，我省做了林地清理整治工作经验介绍。 

　　(三)强化林地保护管理长效机制。 

　　与以往国家和省出台的林业法律法规相比，《条例》最大的亮点在于制定了一系列对加强林地保护管理具有重要作用的行政管理制度。对此，省政府高度重视，认真抓好贯彻落实。一是建立各级政府林地保护目标责任制。在《条例》起草阶段，省政府就印发了《关于建立县级人民政府保护发展森林资源目标责任制的通知》，把林地保护管理责任落实到县级政府。《条例》出台后，各地按照《条例》要求，进一步完善了林地保护目标责任制。二是建立林地保护监督检查制度。按照《条例》关于对林地保护管理情况进行监督检查的要求，省林业厅印发了《关于开展森林资源管理情况监督检查工作的通知》，把林地保护管理作为一项重要内容进行检查，检查结果在全省通报，并要求存在问题的地方进行限期整改。同时，结合林地保护利用规划的实施工作，开展了林地年度变更调查试点，利用遥感技术对林地变更实施动态监测，提高了林地保护监督检查水平。三是实行征收占用林地预审制度。积极协调发改部门，在项目可行性研究论证阶段，由林业部门进行预审，对项目选址、使用林地规模进行审查，既控制了使用林地数量，又做到了提前介入、优质服务。延边朝鲜族自治州下发了《关于实行征占用林地预审公示和包保责任制的通知》，成立了项目征占用林地预审领导小组，实行了州、县(市)两级征占用林地预审制度。 

　　(四)严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为。 

　　为深入贯彻实施《条例》，切实加强以林地为核心的森林资源管理，各级政府针对森林资源管理中存在的突出问题，开展系列专项行动，严厉打击破坏森林资源违法犯罪行为。2012年，各级政府组织开展了打击毁林和非法占用林地等专项战役，破获各类涉林案件9099起，其中刑事案件616起，行政案件8483起，收缴木材4469立方米，收回林地6991公顷，查处违法人员26905人。今年，全省林业系统又组织开展了以打击破坏和非法占用林地行为为重点的稽查行动，依法对在林地内非法采矿、采石、挖沙、取土、种参和非法占用林地进行工程建设的案件进行查处。据不完全统计，这次行动共查处违法占用林地案件40起，处理毁林开垦行政案件1532起。通过持续开展打击破坏森林资源专项行动，不仅查处了涉林违法行为，而且教育了广大群众。与历年同期相比，今年上半年破坏森林资源案件发生数量明显下降。 

　　二、《条例》贯彻实施中存在的主要问题 

　　《条例》颁布实施以来，其效力已经初步显现出来，在全社会引起广泛影响。但从过去一年多来的执法实践看，《条例》在贯彻实施中还存在一些问题。 

　　(一)个别地方对《条例》重要性的认识还不到位。 

　　主要表现为个别地方政府保护林地目标责任制落得不实，没有按照《条例》的要求建立和完善政府保护发展林地责任体系，没有建立和形成责任考核体系和奖惩机制，林地清理整治的力度不够，有畏难情绪，导致行动迟缓，效果不明显。 

　　(二)个别地方对《条例》的宣传贯彻还不到位。 

　　从检查的情况来看，个别地方对《条例》的学习宣传还没有高度重视，存在应付了事的思想，没有深入到乡镇村屯和广大农户开展宣传，有的地方还有死角，部分干部和群众对《条例》不知道、不理解，从而影响了《条例》的贯彻实施。 

　　(三)个别地方对《条例》的执行力度还不到位。 

　　主要表现为个别地方政府和有关主管部门在林业执法过程中，对《森林法》、《野生动物保护法》等法律法规比较重视，执行力度也大，而对新颁布的《条例》还没有摆上应有的重要位置，还没有纳入常态化执法轨道。特别是基层执法单位对乱砍滥伐、捕杀野生动物等违法行为管得严、查得狠，而对蚕食、侵占林地行为的处罚还存在着不及时、不到位的现象。加之基层乡镇林地执法队伍不健全、不稳定，有的执法人员素质不高，不能及时发现和查处林地违法案件，影响了《条例》的实施效果。 

　　三、几点建议 

　　针对《条例》贯彻实施过程中存在的突出问题，着眼于林地保护工作面临的新形势，提出以下几点建议： 

　　(一)站在生态文明建设的高度，进一步提高对贯彻实施《条例》重要性的认识。 

　　林业是生态文明建设的重要载体，而林地作为森林资源的重要组成部分，是林业发展的基础条件。各级人民政府要进一步提高认识，站在生态文明建设的战略高度，以对全省人民负责、对历史和未来负责的态度，增强保护林地的责任感和使命感，进一步深入贯彻落实《条例》和有关法律法规，切实加强林地保护管理工作，全面推进生态吉林建设。 

　　(二)继续加大对《条例》的宣传力度，进一步强化依法保护林地观念。 

　　全省各级政府及有关部门，要进一步加大力度，广泛宣传《条例》对保护林业生态建设的重要意义，充分利用各种渠道、多种形式进行深入宣传，使《条例》家喻户晓，人人皆知。同时，要选择一些破坏林地的典型案例在新闻媒体上公开曝光。在违法占用林地问题比较严重的地方，选择一些案例依法公开查办，震慑违法犯罪。通过正反两方面的宣传教育，增强全社会贯彻实施《条例》的法治观念，提高全社会保护林地的自觉性。 

　　(三)积极稳妥推进林地确权，为林地清理整治奠定工作基础。 

　　一是按照中央和省委有关部署，尽快完成土地确权、登记、颁证工作，建立耕地、林地、草地等各类土地的物权保护制度，为有效推进林地清理整治工作创造前提条件。二是加强组织领导，坚持高位推动。几年来的实践证明，做好林地清理整治工作，必须实行政府统一领导，主要领导亲自挂帅。这是一条基本经验，必须要持之以恒，坚持下去。三是要建立领导负责制，明确责任主体。各级政府要把林地清理整治工作纳入重要工作日程，充分发挥主导作用，明确政府是林地清理整治的责任主体，健全和完善林地清理整治目标责任制，做到积极稳妥，应清必清。四是加强部门配合，形成工作合力。组织协调纪检、国土、农业、林业和公、检、法机关共同支持、配合林地清理整治工作。五是认真研究清收林地后的造林护林的措施和办法，切实实现“收得了、还得上、保得住、有效益”的目标。 

　　(四)认真探索新形势下的林地保护面临的新情况、新问题，进一步完善相关政策措施。 

　　一是建议省政府按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》和我省《条例》有关要求，对林地补偿标准进行合理确定，从而调动林业生产经营主体保护林业资源的积极性。二是加大对公益林的财政支持力度。公益林是以政府出资、管理为主，其公益性是第一位的，要依靠公共财政投入来养护、管理。三是进一步完善财政支持退耕还林有关政策。尤其是对清理收回的林地，要加快造林绿化进度，提高资源储量和森林覆盖率。 

　　(五)加强执法队伍建设，提高依法行政水平。 

　　要进一步加强林地执法管理队伍建设，稳定基层执法队伍，健全林业执法体系，提高执法人员依法行政水平。继续加大执法力度，依法强化林地保护管理，严厉打击破坏林地资源行为，坚决制止非法乱占和圈占林地现象，做到有法必依，执法必严，违法必究。 

　　以上报告，请予审议。