浅析人大信访工作在信访大格局中的定位

30年的改革开放实践使我们国家的综合国力大幅提升，人民生活得到很大改善。但随着改革开放的不断深入，社会中不同层面的矛盾也日益显现出来，一些矛盾甚至影响了社会的发展和改革开放的深入。因此，中央确立了以中国特色社会主义理论为指导，以服务党和国家工作大局为中心，以维护群众合法权益、及时反映社情民意、促进社会和谐稳定为目标，实现信访工作新格局、新秩序、新机制和制度化、规范化、法制化的总体工作思路；明确了信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是为人民群众排忧解难的工作，是党的群众工作的重要组成部分；明确了“属地管理、分级负责”、“谁主管、谁负责”的信访工作原则，形成了统一领导、部门协调、统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局。

人大的信访工作,从其工作模式上看,走过了一段不寻常的道路。在2004年至2009年的五年间，全国人大常委会办公厅信访局对信访工作模式不断转换，进行探索。省级人大信访工作，相对全国人大的信访工作具体一些,应当有一个相对稳定的工作模式。笔者认为，人大信访工作定位不准，是当前各级人大及其常委会信访工作的盲点。因此有必要明确人大信访工作在信访大格局中的定位问题。

一、明确人大信访工作的职责

宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”在我国，实行的是社会主义政治制度，公民主要通过信访的形式来表达宪法规定的批评、建议、申诉、控告、检举权利。人大作为国家的权力机关，它不仅自身不能拒绝人民群众的信访，还应当依法监督其他国家机关确保人民群众信访权利的有效行使。因此，地方组织法第四十四条明确规定，县级以上地方各级人大常委会有权“监督本级人民政府、人民法院、人民检察院的工作，联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见。”这就充分表明了人大信访工作的职责，表明了人大信访工作是保障公民基本权利实现的重要途径，表明了人大信访工作是人大履行职责的基础性工作。人大对人民群众的信访不能不作为，从职责上看，人大对人民群众的信访不仅要受理，还要办理，给人民群众一个满意答复。因此，人大信访工作责任重大，它是创建社会和谐的基础性工作之一，是党和国家与人民群众沟通的重要渠道之一，它反映人民群众的呼声，是党和国家制定大政方针所依托的重要根据之一。因此，明确了人大信访工作的职责，对人大信访工作在信访大格局的定位，意义重大。

二、明确人大信访工作是人大常委会监督工作的组成部分

人大信访工作机构，是人大常委会的办事机构，没有直接的监督形式，它必须通过人大常委会或各专门委员会职权活动的形式参加到监督形式当中去。因此，它在人大监督工作中是从属于基础性的服务地位，是人大行使监督权不可或缺的基础性工作之一。监督法第九条把“人民来信来访集中反映的问题”，作为常委会听取和审议“一府两院”专项工作报告议题的来源之一，第二十二条又规定常委会可以据此组织进行执法检查。这两项法律规定表明，人大常委会可以依据职权，针对信访集中反映的问题，采取必要的监督措施，为信访问题的处理与人大职权行使的结合，提供了法律空间。这就证明了人大信访工作是人大常委会监督工作的基础性工作之一。监督法中“信访集中反映的问题”从何而来？当然是要从人大信访工作中来！这也就明确了人大信访工作是人大常委会监督工作的组成部分。

那么人大信访工作如何发挥好常委会监督工作的服务职能呢？首先，人大信访工作机构及其工作人员对所受理的信访事项要进行认真梳理，分类归纳，筛选出重要信访事项，为常委会当好“信息源”，便于人大及其常委会了解法律法规、政策以及人大决议、决定的贯彻实施情况，了解人民群众对“一府两院”工作的意见和建议，了解人民群众的诉求，真实、广泛地把握社会脉搏。其次，提炼分析。人民群众的信访事项，都是通过个案反映出来，在办理信访事项个案的基础上，从中对一个时期的信访问题和某一类的社会突出问题进行综合分析，提炼出带有普遍性、倾向性的重点、难点问题，及时提出意见和建议，使之上升为人大常委会或专门委员会的职权行为，这样，既能促进一类问题的有效解决，又能增强了人大监督工作的实效性和针对性。因此，应围绕人大监督工作需要来定位和设计人大信访工作，把人大信访工作纳入到整个人大依法履职的全过程。在认真总结人大信访工作经验的基础上，建立并完善一个结构合理、程序严密、规范有序、快捷高效的符合人大行使职权特点的信息收集、分析、报告、审议、处理和反馈等各个环节密切协调的运行机制，使人大信访工作在职能分工上有别于其他国家机关，更符合国家权力机关的工作性质。从这点上看，人大信访工作在信访大格局中的定位，更应体现出国家权力机关的性质。

三、明确职责分工,围绕涉法涉诉信访事项开展工作

随着新时期国家信访形势的发展，人大信访工作的政治性和复杂性愈发显现。各级各部门都认识到，必须形成全国统一的大信访格局。2007年中央5号文件明确提出，“信访工作是党和政府的一项重要工作，是党的群众工作重要的组成部分，是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，要致力于构建“统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局”。从近两年的实践看，人大信访工作虽然按照中央文件精神纳入到了同级党委统一领导的信访大格局中，但在信访大格局中的位置不明确，职责不明晰，有游离于信访大格局之外之嫌。

那么，人大信访工作如何在信访大格局中找准位子，发挥作用呢？笔者认为，一是要主动争取党委的支持。人大机关，是权力机关，它享有宪法赋予的监督权。因此，人大常委会应依据宪法、地方组织法和监督法的要求，主要对法律法规在实施过程中人民群众反映的信访事项进行办理。通过办理信访事项的个案，加强综合分析，强化从信息中寻找加强某一方面工作监督的职能。二是要以监督法来设计人大信访工作的模式。工作重心应放在涉法涉诉类信访事项的办理上。通过涉法涉诉信访事项的办理，提炼出对这一类信访事项的监督建议，通过常委会加强法律法规在实施过程中的监督，确保法律法规正确实施。特别是在司法实践中出现的信访事项，人大不仅可以依法监督，而且法职人员的任命都在各级人大及其常委会，必要时可行使罢免权。这不仅维护了国家权力机关的权威，重要的是保证了法律法规的正确实施。对行政诉求类信访事项，原则应由国家信访局及各地政府信访机构办理。因此，在信访大格局中应形成三大块职能：涉法涉诉类、行政诉求类、控告举报类。涉法涉诉类由人大信访机构依法办理，行政诉求类由政府信访机构依法办理，控告检举类由党委政法委（或纪检委）依法依规办理。这样工作职责清晰，也有利于从源头控制信访量的攀升！三是要正确处理好信访事项个案与人大及其常委会集体行使职权的关系。对人大信访事项个案的处理，如何体现人大监督？人大常委会集体“不搞个案监督”，不等于人大常委会领导和机关可以对信访个案漠然置之。不受理信访个案，就没有综合分析。只受理不办理，就会失去人民群众的信任，就会影响人大工作权威。人大信访工作对信访个案的处理，既可以确保人大常委会集体行使职权，抓大事、议大事，又可以避免人民群众对人大“光开会、不办事”的错误认识。对此，监督法没有规定不等于就是否定。2006年6月，在对监督法草案进行第三次审议时，全国人大法律委员会《关于监督法（草案）修改情况的汇报》中明确说明：“至于人大代表和人民群众向人大常委会反映的涉法问题，从各地方的实际做法看，有些由人大专门委员会或者人大常委会工作机构、有些由主任会议或者分管副主任转交‘两院’依法处理，作为启动‘两院’内部监督机制的一个渠道，起了积极作用。这样做是可以的，但不等于人大常委会集体行使对‘两院’工作的监督职权，而是属于处理涉法涉诉的工作问题，监督法对此可以不作规定。”这既体现了监督法制定过程中高超的立法技巧，又符合我们国家的信访工作实践。

以上是对人大信访工作及其在信访大格局中定位的粗浅认识。人大信访工作应当依法充分发挥其职能作用，在建设中国特色社会主义初级阶段的过程中，把人大信访工作在信访大格局中定好位，对解决当前信访突出的涉法涉诉问题都具有重大意义。