《政府预算审查监督通俗读本》第二章 政府的钱都去哪儿了？

　　政府需要钱干什么,这些钱最终都去哪儿了呢?作为政府，必须有一定的财力支撑才能维持正常运转。在我国，政府支出涵盖经济、政治、文化、社会、生态各个领域。按照建设中国特色社会主义的总体要求，每一项重大的财政支出都必须符合经济社会发展的迫切需要，充分体现政府的政策取向，从而有利于经济持续健康发展，有利于实现全面建成小康社会宏伟目标，促进社会和谐稳定。财政部门是政府预算的执行部门，政府花的每一分钱都必须纳入预算并向社会公开。政府部门要严格按照批准的预算安排各项支出，充分发挥预算公开透明对政府部门的监督和约束。擦亮预算公开这扇窗，就清楚地知道政府的钱都去哪儿了。

 

　　第一节  财政支出范围

　　界定财政支出范围,就是要明确在市场经济条件下，哪些事项应该由政府负责，哪些事项应该由市场负责。按照市场经济一般理论，政府负责的事项和活动的范围主要是通过介入“市场失效”领域，满足社会公共需要。

　　背景知识：市场失效

　　市场失效（market failure）：是指在充分尊重市场机制作用的前提下，市场仍然无法有效配置资源和正常发挥作用的现象。市场失效理论是政府干预经济的理论基础。

　　衡量的标准:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业不愿干而又是社会存在和发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。按照这样的标准，财政支出范围包括：

　　一是保证国家机器正常运转、维护国家安全、巩固各级政府政权建设，如行政管理、国防、外交、公安、司法、监察等方面的支出。

　　二是维护全社会稳定，提高全民族素质，各项社会公共事业支出，如社会保障、科技、教育、卫生、文化、扶贫等方面的支出。

　　三是有利于经济环境和生态环境改善，各种公益性基础设施建设的支出，如水利、电力、道路、桥梁、环保、生态等方面的支出。

　　四是我国目前在市场机制逐步完善的情况下，国家对宏观经济运行还应有必要的调控，财政也要留有一定的财力，对经济活动进行适当的干预。

　　第二节  财政支出分类

　　根据新的政府收支分类办法，财政支出按功能分类和经济分类进行了划分。

　　支出功能分类。功能分类是按政府主要职能活动对财政支出进行的分类。我国政府支出功能分类设置一般公式服务、外交、国防等24大类，类下再分款、项两级。财政支出功能分类反映政府职能活动，说明政府的钱到底干了什么事，如办学校、修水利等。

　　支出经济分类。经济分类是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。我国财政支出经济分类科目投工资福利支出、商品和服务支出等12类，类下设款。支出经济分类在功能分类反映政府职能活动的基础上，进一步明确了政府的钱究竟是怎么花出去的。如办学校的钱究竟是发了工资，还是买了设备、盖了校舍。从某种意义上讲，支出经济分类是对政府支出活动更为明细的反映。

　　支出功能分类和支出经济分类从不同侧面，以不同方式反映政府支出活动，更加全面、完整、详细地反映政府资金的使用情况。同时，与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政支出进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决算和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

　　第三节  财政支出结构

　　财政支出结构的调整与优化，是当前我国财政理论界和实践界的一个热门话题，也是今后一个时期财政改革和发展面临的一个重要课题。改革开放以来，我国的财政支出结构逐步调整变革，实施国库集中收付制度，全面推行政府采购制度，财政支出效益不断提高。但是，在任何国家或任何时期，政府财力的增长总是有限的，而政府支出的需求则是无限的，因而，财政支出的供给与需求始终处于矛盾之中。特别是随着市场经济的发展，政府职能的拓展，财政支出规模不断扩大，财政压力越来越大。因此，优化财政支出结构，提高财政资金使用效益，已经成为财政支出管理的一项重要任务。

　　优化财政支出结构，一是严控行政事业经费支出。改革会议制度、公共用车制度和招待制度，减少会议费、车辆购置维护费和接待费支出，提高资金的使用效率。加快事业单位分类改革，规范事业单位的财政经费供给。推行行政事业单位收支统管，建立一套能全面、系统反映单位财务收支状况的报表体系。二是改革财政投资体制，政府投资要从直接投入生产领域，逐步转移到为生产建设的持续发展创造条件上来，转向基础设施、环境保护、公共服务项目上来。三是优化社会文教科技支出，财政应为义务教育提供资金保证，为重点高校提供更多的财力支持。同时，提高对科学研究事业的财力投入，尤其是对基础科研的投入力度，争取做到科学投入的增长快于同期财政支出的增长。四是逐步增加社会保障支出，按照公共财政要求，尽快使财政资金退出一般竞争性领域，同时相应削减行政经费和一般事业经费支出，真正把社会保障支出作为财政预算的一个重要内容，加大对社会保障支出的投入力度，大力推进社会保障制度改革，完善社会保障体系。

　　第四节  财政支出管理改革

　　《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》提出要优化财政支出结构管理，加强结转结余资金管理。

　　1.优化财政支出结构。严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般性支出。清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。结合税费制度改革，完善相关法律法规，逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。

　　背景知识：“三公”经费

　　“三公”经费是指财政拨款支出安排的出国（境）费、车辆购置及运行费、公务接待费这三项经费。长期以来，“三公”消费因缺乏透明度，常常引发公众质疑。因此，在2011年3月召开的全国“两会”上，200多名全国人大代表和全国政协委员分别在议案和提案中提出“三公消费”问题。2011年3月23日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定2011年继续压缩中央部门“三公”经费预算，并在2011年6月向全国人民代表大会常务委员会报告中央财政决算时，在报告内容中纳入中央本级“三公”经费支出情况，而且向社会公开，接受社会监督。2011年5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，“要求中央各部门公开2010年度‘三公’经费决算数和2011年‘三公’经费预算情况，地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，并做好部门预算、‘三公’经费等公开工作"。

　　2.加强结转结余资金管理。建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出；连续两年未用完的结转资金，应当作为结余资金管理，其中一般公共预算的结余资金，应当补充预算稳定调节基金。各部门、各单位上一年预算的结转、结余资金按照财政部的规定办理。要加大结转资金统筹使用力度，对不需按原用途使用的资金，可按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域。建立预算编制与结转结余资金管理相结合的机制，细化预算编制，提高年初预算到位率。建立科学合理的预算执行进度考核机制，实施预算执行进度的通报制度和监督检查制度，有效控制新增结转结余资金。

　　3.加强政府购买服务资金管理。政府购买服务所需资金列入财政预算，从部门预算经费或者经批准的专项资金等既有预算中统筹安排，支持各部门按有关规定开展政府购买服务工作，切实降低公共服务成本，提高公共服务质量。

　　背景知识：政府购买服务

　　政府购买公共服务是指将原来由政府直接提供的、为社会公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

　　在国际上，政府购买公共服务是公共服务市场化的普遍方式。西方发达国家的经验表明，政府购买公共服务是提高政府效率的一种有效选择。近些年来，虽然我国不少地方作了大量积极探索，但政府购买公共服务仍处于“初级阶段”，需要在借鉴国外先进经验的基础上，形成自己的一套政府购买公共服务的运行机制，以提高社会资源的有效配置。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，要求推进政府向社会力量购买公共服务。

　　第五节  事权与支出责任相匹配的财政制度

　　1.事权与支出责任相匹配财政制度的提出

　　分税制改革以来，我国构建了中央与地方相对独立、职责明确的分级财政体制框架，走向了以税种划分收入的经济性分权，明确了中央和地方事权划分。这使我国财税体制基本摆脱了长久以来基于企业行政隶属的条块式行政性分权，从而不仅规范了政府间财政分配关系，增强了地方财政实力，同时，也提高了均等化水平，推动了民生社会的建设。

　　背景知识：基本公共服务均等化

　　基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。从我国的现实情况出发，基本公共服务均等化的内容主要包括：一是基本民生性服务，如就业服务、社会救助、养老保障等；二是公共事业性服务，如公共教育、公共卫生、公共文化、科学技术、人口控制等；三是公益基础性服务，如公共设施、生态维护、环境保护等；四是公共安全性服务，如社会治安、生产安全、消费安全、国防安全等。这些基本公共服务做好了，才能使全体社会成员共同享受改革开放和社会发展的成果。

　　随着市场经济纵深推进和政府职能的转变，中央和地方在收入安排、支出责任、转移支付等方面存在一些问题亟需解决。目前，我国中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方承担，一些适宜地方负责的事务中央承担了较多的支出责任；同时，中央和地方职责交叉重叠、共同管理的事项较多。这种状况客观上造成地方承担了一些不适合承担的事务，被迫扩大机构和人员编制，造成机构臃肿，办事效率低下，并加重了地方的财政负担，部分困难地区财力难以为继，中央政策目标在地方无法得到完全贯彻落实，地方应承担的责任也难以完全到位；而中央不得不通过设立大量专项转移支付项目对地方给予补助，但同时也造成了转移支付结构不优，专项转移支付项目过多，专项资金配套要求过多等问题，在一定程度上造成了工作推进资金化、资金分配碎片化、项目设立固定化的趋势，影响了转移支付效果。

　　根据形势需要，党的十七大和十八大报告，都将健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，完善促进基本公共服务均等化等一系列财税改革任务作为加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的重要措施。党的十八届三中全会更进一步提出，要“建立事权和支出责任相适应的制度”，按照这一制度要求，在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，合理划分中央地方事权和支出责任。

　　2.完善中央与地方事权与支出责任划分

　　事权与支出责任相适应的财政制度如何建立？中央的总体思路是：以中央上收事权与下放财力为主线，按“外部性、复杂性、激励相容性”三原则，划清政府支出责任，中央承担更多的责任；完善收入体系，加快地方税体系建设，保证合理的地方税收规模；改进转移支出体系，较大规模地减少专项转移支付，增加一般性转移支付。

　　一是突出解决中央和地方事权划分问题。适度加强中央事权，明确中央与地方共同事权，确定区域性公共服务为地方事权。在明确事权的基础上，进一步明确中央和地方的支出责任。全国性公共产品和服务明确为中央事权，由中央承担；区域性特征明显的公共产品和服务明确为地方事权，地方承担相应的支出责任；具有地域管理信息优势但对其他区域影响较大的公共产品和服务作为地方事务，中央承担一定的支出责任；对一些难以完全划清楚的事项，可作为中央和地方共同管理事务，分别承担相应的支出责任。

　　二是进一步理顺中央和地方收入划分。十八届三中全会提出，“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”。结合全面实施“营改增”、改革完善消费税制度、加快资源税改革、开征环境税、推进房产税改革等税制改革举措，按照税种属性，考虑地方承受能力及履行职能需要，理顺政府间收入划分，培育地方主体税种，形成稳定的财源，按照适当、可控、有限的原则扩大地方税权，有效引导地方政府转变经济发展方式，避免地区间恶性税收竞争。

　　三是完善财政转移支付制度。在明确划分各级政府支出责任、合理划分收入的基础上，逐步做到属于地方政府事务，其自有收入不能满足支出需求的，中央财政原则上通过一般性转移支付给予补助；属于中央委托事务，中央财政通过专项转移支付足额安排资金；属于中央地方共同事务和支出责任的支出，明确各自的负担比例。减少中央对地方专项转移支付，增加一般性转移支付规模和比例。切实降低中央专项转移支付地方配套比例，除中央和国务院明确规定经及财政部发文要求外，其他部门不得单独发文要求地方配套。完善专项转移支付分配办法，加强转移支付管理，建立专项转移支付退出机制，强化转移支付资金使用监督检查和绩效评价，不断提高转移支付资金使用效益。

　　四是进一步调整和完善省以下财政体制。强化省级政府职能，划清省以下各级政府事权与支出责任。理顺省以下收入划分。进一步健全县级基本财力保障机制，继续推进省直管县、乡财县管等财政管理方式改革。与此相适应，后续改革应建立财政“辖区责任”机制，省政府要对本省辖区范围内横向的各市（州）和纵向的各级政府之间财力平衡负责，要着眼于全省范围内横向、纵向实现财力与事权相匹配，而不能只顾省本级；市级政府也需要对辖区内各县的财力平衡负责，例如县里无力给教师及时发工资，市级政府要首先负责，其次是省级政府的责任，最后才是中央的责任。

　　背景知识：财政管理体制

　　指国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间，国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。财政管理体制有广义和狭义两种含义，广义的财政管理体制包括预算管理体制、税收管理体制和财务管理体制等；狭义的财政管理体制仅指预算管理体制。在实际工作中，讲财政体制时，一般是指预算管理体制。我国财政管理体制经历了高度统收统支体制阶段（1950-1952年)、统一领导、分级管理体制(1953-1979年)、分级包干体制(分“灶”吃饭)体制 (1980-1993年)和分税制财政体制(1994年-至今)。我国现行的财政管理体制是1994年起实行的分税制财政体制。分税制财政体制是在中央与地方各级政府之间，根据各自的职权范围划分税源，并以此为基础确定各自税收权限、税务机构和协调财政收支关系的一种制度。